Постанова № 77748439, 09.11.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2018 р. м. ХарківСправа № 1640/2369/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Гуцала М.І.

суддів: Донець Л.О. , Бенедик А.П.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Миргородської міської ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2018 (повний текст складено 11.09.18) суддя І інстанції Бойко С.С. по справі № 1640/2369/18

за позовом Миргородської міської ради Полтавської області

до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області

про визнання протиправним та скасування акту перевірки,

ВСТАНОВИВ:

Миргородська міська рада Полтавської області звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправним та скасування акту перевірки 21.06.2018 №472-ДК/0627/АП/09/01/-18.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 21.96.2018 №472-ДК/0627/АП/09/01-18 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки він не відповідає вимогам актів уніфікованої форми, а відповідачем під час проведення перевірки порушено вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2018 у задоволенні позову було відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Просить визнати протиправним та скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою від 21.06.2018 №472-ДК/0627/АП/09/01/-18 Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не повно з'ясовано обставини справи, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими. Вказує на невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Позивач також стверджує, що відповідачем недотримана уніфікована форма акту перевірки.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає про необгрунтованість її доводів, оскільки діяв в межах наданих йому повноважень та у відповідності до законодавчо встановлених форм здійснення контролю з перевірки земельної ділянки. Просить залишити вимоги апеляційної скарги без задоволення, а прийняте судове рішення без змін.

Сторони у справі були належним чином повідомленні про розгляд справи, відповідно до ст. 311 КАС України, в порядку письмового провадження. Згідно положень п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.10.2018 про призначення справи до розгляду, справа була розглянута колегією суддів 06.11.2018 в порядку письмового провадження. Разом з тим, з врахуванням вимог ч. 5 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України, датою ухвалення судового рішення є дата складання його повного тексту. Повний текст постанови суд апеляційної інстанції складає з дотриманням строків, визначених ч. 3 ст. 243 КАС України

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що 21.06.2018 відповідачем проведено перевірку з питання дотримання вимог земельного законодавства Миргородською міською радою під час прийняття рішень щодо надання земельної ділянки з кадастровим номером 5310900000:50:027:0141, загальною площею 0,0388 га в оренду.

Результати перевірки оформлені актом від 21.06.2018 №472-ДК/0627/АП/09/01/-18, яким зафіксовано, що рішення Миргородської міської ради двадцять третьої сесії сьомого скликання від 11.04.2017 №27 та тридцять другої сесії сьомого скликання від 22.11.2017 №214 прийняті, а договір оренди земельної ділянки №11/430 від 28.11.2017 в частині передачі земельної ділянки площею 0,0080 га (землі під соціально - культурними об'єктами) укладений з порушенням вимог статей 42, 124 та 134 Земельного кодексу України.

Не погоджуючись з вказаним актом перевірки, позивач звернувся до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що акт перевірки - це службовий документ, який підтверджує факт проведення уповноваженими органами відповідної перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства. Зазначив, що такий акт не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України. За висновками суду першої інстанції, акт, в якому зафіксовані факти певних порушень, виявлених відповідачем під час перевірки, не має обов'язкового характеру в сфері публічно-правових відносин, не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов'язковою ознакою рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, як предмета адміністративного спору, є прямий (безпосередній) вплив рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на правовий статус фізичної чи юридичної особи, тобто обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків.

У свою чергу висновки акту перевірки та безпосередньо акт перевірки не є рішенням органу владних повноважень, оскільки акт перевірки є службовим документом, що підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення, а відтак не породжує для осіб, які перевірялись, настання будь - яких юридичних наслідків та не впливає на його права, обов'язки та законні інтереси у розумінні п. 1 ч. 2 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Дії суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо відповідні дії не повинні вчинятися таким суб'єктом стосовно цієї особи, виходячи з наданої йому компетенції.

Бездіяльність суб'єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні, але не вчинюються суб'єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

При цьому оскаржувані дії або бездіяльність повинні бути юридично значимими, тобто мати безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом або позбавлення можливості повністю чи в частині реалізувати належне цій особі право, або шляхом безпідставного покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

Таким чином, в порядку адміністративного судочинства можуть розглядатися спори щодо будь-яких дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень без обмежень, але відповідні вимоги особи можуть бути задоволені за умови, що такі дії (бездіяльність) є юридично значимими для позивача, тобто порушують права та інтереси останнього шляхом обмежень у реалізації його прав чи покладення на нього необґрунтованих обов'язків.

Виходячи з наведеного, не порушують права чи інтереси ті дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які не впливають на суб'єктивні права та обов'язки особи, зокрема ті, вчинення яких особа не вправі вимагати від суб'єкта владних повноважень. Тобто, особа не вправі вимагати визнання протиправними тих дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які не є юридично значимими для позивача.

Такими діями, зокрема, є дії державних органів із забезпечення внутрішньої взаємодії між підрозділами та посадовими особами державного чи самоврядного органу, дії, що мають процедурний характер із здійснення внутрішнього документообігу державних та самоврядних органів, фактичні дії з фіксації певних обставин (акти перевірки, акти обстеження тощо) та інші дії, які не впливають на реалізацію особою належних їй суб'єктивних прав та не призводять до покладення на таку особу певних обов'язків.

Крім того, дії та/або бездіяльність суб'єкта владних повноважень не мають самостійного правового значення в тому разі, якщо вони не являють собою остаточне волевиявлення владного суб'єкта у певних правовідносинах, зокрема, в тому разі, коли в подальшому з урахуванням вчинених дій має бути прийнято рішення суб'єкта владних повноважень стосовно прав та/або обов'язків певної особи.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що відображення в акті перевірки встановлених під час перевірки порушень є суб'єктивним висвітленням цих фактів особою, яка проводила перевірку.

Відповідно до вимог ч. 7 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V (в подальшому Закон № 877-V) на підставі акту, який складено за результатами здійснення позапланового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Отже, акт перевірки є виключно носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення особою, діяльність якої перевіряли, вимог законодавства, обов'язковим документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Викладені у ньому контролюючим органом факти та висновки не можна розглядати як рішення суб'єкта владних повноважень, що породжує для суб'єкта господарювання певні правові наслідки, регулює ті чи інші відносини і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті перевірки власні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки, що приймаються на підставі такого акту, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених суб'єктом господарювання порушень.

Оцінка акту перевірки, в тому числі і оцінка дій посадових осіб контролюючого органу щодо викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається уповноваженими законом органами влади при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.

Відповідні висновки суд апеляційної інстанції наводить у відповідності до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постановах від 04.09.2018 по справі № п/808/261/14 та від 11.04.2018 по справі № 816/1155/16.

Також, зі змісту позовної заяви та доводів апеляційної скарги вбачається, що позивач наголошує на відсутності уніфікованої форми акту перевірки щодо встановлених такою перевіркою порушень та зазначає про грубе порушення норм Закону № 877-V.

Відповідно до п. 1, 3 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» № 963-ІV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Під час перевірки Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області виявлено порушення вимог статтей 42, 124, 134 ЗК України, у зв'язку з чим був складений оскаржуваний акт перевірки, яким засвідчено порушення позивачем вимог земельного законодавства.

Процедура планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок визначалися чинним на момент винесення оскаржуваного акту Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 року № 132 (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 5.3. Порядку за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акту перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства (додаток до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 року № 424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акту перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.07.2012 року за № 1289/21601).

Оскільки акт перевірки є службовим документом, який підтверджує факт проведення уповноваженими органами відповідної перевірки, проте не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч. 1 ст. 19 КАС України, недотримання уніфікованої форми такого акту не може впливати на права та інтереси позивача.

Також, відсутність необхідних відомостей в акті перевірки, зокрема, щодо відмови в отриманні акту, теж не можуть порушувати права позивача з аналогічних міркувань.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, безвідносно до його форми, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Такі висновки можуть бути підтверджені або спростовані судом лише у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акту перевірки.

Також, колегія суддів вважає обґрунтованими заперечення відповідача щодо безпідставності доводів позивача про порушення вимог Закону № 877-V, зважаючи на сферу його дії, визначену у ст. 2 цього закону. Зокрема, у ч. 4 ст. 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.. Отже, відповідач не є органом, який здійснює заходи державного нагляду (контролю) за цим законодавчим актом.

Крім цього, Встановлений до 31 грудня 2018 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, згідно Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) відповідачем, відповідно до норм ст. 6 цього Закону.

Колегія суддів, констатуючи відсутність підстав для визнання неправомірними дій відповідача зі складання акту перевірки, звертає увагу на ту обставину, що для правильного вирішення позовних вимог не впливає визначення предметом перевірки позивача, як суб'єкт господарювання, чи об'єкту - земельної ділянки, яка знаходиться у його володінні.

За наведених обставин суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права або порушення норм процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення - без змін.

Керуючись статтями 241, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Миргородської міської ради Полтавської області залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2018 по справі № 1640/2369/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)М.І. Гуцал Судді(підпис) (підпис) Л.О. Донець А.П. Бенедик

Повний текст постанови складено 09.11.2018.