Рішення № 77745203, 01.11.2018, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 листопада 2018 року м. ПолтаваСправа № 1640/2390/18

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Костенко Г.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Безеги А.А.

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - ОСОБА_2,

представника третіх осіб - ОСОБА_3,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Хорольської районної державної адміністрації Полтавської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, про визнання протиправним та скасування розпорядження.

В С Т А Н О В И В:

11.07.2018 ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4, позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Хорольської районної державної адміністрації Полтавської області (надалі - Хорольська РДА, відповідач), в якій просить визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хорольської РДА Полтавської області від 25.05.2018 №124 "Про затвердження акта визначення розміру збитків та неодержаних доходів, які підлягають відшкодуванню за користування земельною ділянкою загальною площею 6,5512 га".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач порушив права та інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин через безпідставне затвердження акту комісії Хорольської РДА з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам про визначення розміру збитків та недоотриманих доходів, які підлягають відшкодуванню. Зазначав, що оскаржуване розпорядження прийнято з перевищенням повноважень при його прийнятті. Також, на думку позивача, порушено вимоги щодо особового складу комісії з питань визначення розміру збитків.

Ухвалою суду від 16.07.2018 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №1640/2390/18.

Відповідач з позовом не погодився, надав до суду відзив на позовну заяву (а.с.42-46), в якому зазначив, що при прийнятті спірного розпорядження діяв згідно чинного законодавства та на підставі Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого, Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року №284. З огляду на викладене, відповідач вважає вимоги позивача необґрунтованими та безпідставними, у зв'язку з чим, просить суд відмовити у задоволенні позову.

Ухвалою суду від 02.08.2018 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7.

03.08.2018 до суду надійшла відповідь на відзив (а.с.94-95), у якій позивач відхиляє доводи відповідача.

15.08.2018 до суду надійшли пояснення від третіх осіб (а.с.114-137), в яких треті особи зазначили, що оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем з перевищенням повноважень при його прийнятті, а тому дане рішення не відповідає вимогам Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Ухвалою суду від 16.08.2018 продовжений термін підготовчого провадження.

24.09.2018 до суду надійшли пояснення від відповідача (а.с.155-159), в яких відповідач зазначає, що спірне розпорядження не порушує права та обов'язки позивача та третіх осіб.

Ухвалою суду від 16.10.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

У судовому засіданні представник позивача вимоги позовної заяви підтримали у повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечувала, просила відмовити у його задоволенні, посилаючись на обставини викладені у відзиві на позовну заяву, поясненнях.

Представник третіх осіб просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Суд, заслухавши пояснення сторін, представника третіх осіб, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив такі факти та відповідні до них правовідносини.

25.05.2018 Хорольською районною державною адміністрацією було прийнято розпорядження від 25.05.2018 №124 "Про затвердження акта по визначенню розміру збитків, які підлягають відшкодуванню за користування земельними ділянками загальною площею 6,5512 га" (а.с.26-27).

Зазначеним розпорядженням, крім іншого, затверджено розмір збитків та недоотриманих доходів нанесених ОСОБА_4 за період з 01.08.2016 по 01.05.2018 у сумі 220917,40 грн.

Позивач, не погоджуючись з прийнятим розпорядженням, звернувся до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Правовідносини щодо користування земельними ділянками державної та комунальної власності, порядок видачі розпоряджень місцевими державними адміністраціями з земельних питань регулюються нормами Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України "Про плату за землю", Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року №284, в редакції, які діяли на момент виникнення цих правовідносин.

В силу частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 17 Земельного Кодексу України, встановлено, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин відноситься, зокрема: розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

У відповідності до статті 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України належить і вирішення питань, зокрема, щодо використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.

Статтею 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що до повноважень голів місцевих державних адміністрацій відносяться, також, і повноваження щодо очолювання відповідних місцевих державних адміністрацій, здійснення керівництва їх діяльністю, відповідальності за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.

Відповідно до статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Згідно з частиною третьою статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" розпорядження голови державної місцевої адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Статтею 156 Земельного кодексу України визначено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок: а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання; в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок; г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан; д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки; е) використання земельних ділянок для потреб нафтогазової галузі.

Згідно зі статтею 157 Земельного кодексу України відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України /частина третя статті 157 Земельного кодексу України/.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам /далі - Порядок №284/, відповідно до пункту 1 якого встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Згідно з пунктом 2 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконуючими комітетами міських (міст обласного значення) рад.

До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Матеріалами справи підтверджено, що 11.08.2014 розпорядженням голови Хорольської районної державної адміністрації №120 "Про комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" утворено комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам у складі згідно з додатком 1 (а.с.47).

Додатком 1 до розпорядження голови районної державної адміністрації визначено склад комісії. При цьому, в останньому абзаці додатку 1 зазначено, що при розгляді конкретних заяв, головою комісії включаються інші особи, визначені законодавством (а.с.47 зворотній бік).

Розпорядженням голови Хорольської районної державної адміністрації від 22.05.2018 №118 "Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 11.08.2014" було затверджено новий склад комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (а.с.52).

Останнім пунктом Додатка до розпорядження від 22.05.2018 №118 "Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 11.08.2014" визначено: що при розгляді конкретних заяв, головою комісії включаються інші особи, визначені законодавством (а.с.52 зворотній бік).

Разом з тим, зазначений пункт розпорядження від 22.05.2018 №118 комісією не виконано, ОСОБА_4 не включено до складу комісії, що підтверджується протоколом від 23.05.2018 №5 засідання комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, створеної розпорядженням голови Хорольської районної державної адміністрації від 11.08.2014 №120 "Про комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" (а.с.53-54).

Матеріали справи не містять жодних доказів повідомлення (запрошення) позивача про засідання комісії.

Таким чином, суд приходить до висновку про те, що ОСОБА_4 не був повідомлений про засідання комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 23.05.2018, в результаті чого Акт від 23.05.2018 визначення розміру збитків та недоотриманих доходів, які підлягають відшкодуванню за користування земельними ділянками загальною площею 6,5512 га (а.с.26 зворотній бік-27) було складено з порушенням пункту 2 Порядку № 284, відповідно до якого до складу комісій включаються, зокрема - громадяни, які будуть відшкодовувати збитки.

За таких обставин, суд вважає обґрунтованими доводи позивача про те, що були допущенні порушення при формуванні складу та відповідно законності проведення засідання Комісії.

За наслідками засідання комісії схвалено подані Хорольською міською радою розрахунки визначених збитків та вирішено юридичному відділу апарату РДА подати на затвердження голові РДА акт визначення розміру збитків (а.с. 28-39).

Водночас, у пункті 9 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено один з основних принципів адміністративної процедури - право особи на участь у процесі прийняття рішення.

Цей принцип деталізовано у положенні пункту 2 Постанови №284, яка передбачає обов'язкову участь у складі роботи комісії по визначенню розміру збитків особи, яка буде відшкодовувати збитки.

Наведені положення узгоджуються з Резолюцією (77) 31 про захист прав особи відносно актів адміністративних органів, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 28.09.1977. Щодо будь-якого адміністративного акта, який за своїм характером може несприятливо впливати на права, свободи та інтереси особи, така особа може пред'явити факти й аргументи та, у відповідних випадках, докази, що будуть враховані адміністративним органом. У відповідних випадках особу, якої це стосується, повідомляють у належний час і спосіб, прийнятний для справи, про ці права /принцип 1 цієї Резолюції/.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що спірним розпорядженням затверджено акт визначення розміру збитків та недоотриманих доходів, який складено комісією з порушенням процедури, визначеної пунктом 2 Постанови № 284 та розпорядження від 22.05.2018 №118. Як наслідок, ОСОБА_4 (особа, яка зобов'язана відшкодувати збитки) був позбавлений можливості приймати участь у обговоренні, надавати пояснення, докази тощо.

Заперечуючи той факт, що позивач не міг взяти участі у спірних процедурах по визначенню збитків, представник Хорольської міської ради не надав суду жодних доказів, які б свідчили про обізнаність позивача з цими процедурами та можливість його взяти участь у їх обговоренні та надання відповідних доказів на підтвердження своєї позиції.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає належним способом захисту прав позивача є визнання протиправним та скасування в частині затвердження розміру збитків, заподіяних позивачем.

В межах розгляду даної справи суд також вважає за необхідне зазначити, що розглядає та надає оцінку розпорядженню голови Хорольської РДА саме як рішенню суб'єкта владних повноважень прийнятому при здійсненні ним владних управлінських функцій на виконання повноважень, передбачених статтею 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

За приписами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Керуючись частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суд застосовує Європейську конвенцію з прав людини та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Статтею 1 Першого протоколу Конвенції визначено: "Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів".

У справі "Рисовський проти України" (заява № 29979/04) Суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, а відповідно до частини першої статті 90 цього ж Кодексу, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

За викладених обставин адміністративний позов слід задовольнити частково.

Відповідно до частин першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

На підстав вищевикладеного, керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_4 (ІНФОРМАЦІЯ_1; рнокпп НОМЕР_1; АДРЕСА_2, 37800) до Хорольської районної державної адміністрації Полтавської області (вул. Першого Травня, 4, м.Хорол, Хорольський район, Полтавська область, 38200; код ЄДРПОУ 04057267), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_5 (рнокпп НОМЕР_2, с.Андріївка, Хорольський район, Полтавська область), ОСОБА_6 (рнокпп НОМЕР_3; АДРЕСА_3, Полтавська область), ОСОБА_7 (рнокпп НОМЕР_4; АДРЕСА_1), про визнання протиправним та скасування розпорядження задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хорольської районної державної адміністрації від 25.05.2018 №124 "Про затвердження акта визначення розміру збитків та неодержаних доходів, які підлягають відшкодуванню за користування земельною ділянкою загальною площею 6,5512 га", в частині затвердження розміру збитків, заподіяних ОСОБА_4.

В інший частині позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Хорольської районної державної адміністрації Полтавської області (код ЄДРПОУ 04057267) на користь ОСОБА_4 (ІНФОРМАЦІЯ_1; рнокпп НОМЕР_1) витрати зі сплати судового збору в розмірі 704,80 (сімсот чотири гривні вісімдесят копійок) грн.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Харківського апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 09 листопада 2018 року.

Головуючий суддя Г.В. Костенко