Рішення № 77659401, 07.11.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

07 листопада 2018 року № 826/6233/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Арсірія Р.О., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу

За позовом Міністерство екології та природних ресурсів Українидо третя особа, Державної регуляторної служби України яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спора на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація»про визнання протиправним та скасування рішення

В С Т А Н О В И В:

Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» в якому просить скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.04.2017 №58 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» від 27.12.2016.

Позивач обґрунтовує свої позовні вимоги тим, що оскаржуване розпорядження винесено з порушенням Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року №466 та Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Україні від 24 грудня 2014 року №724.

Представник відповідача проти позовних вимог заперечував в повному обсязі та надав суду письмові заперечення, в яких зазначив, що за результатами розгляду скарги ТОВ «Укрвторутилізація» встановлено порушення позивачем норм Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», з урахуванням чого зобов'язано його усунути порушення, скасувавши наказ про анулювання ліцензії.

Представник третьої особи подав суду заперечення на позовну заяву, в яких просив відмовити у позові у зв'язку із неправомірним застосуванням підстав для анулювання ліцензії.

Суд, з урахуванням неявки учасників справи в судове засідання, ухвалив розглядати справу в порядку письмового провадження відповідно до ч.9 ст.205 Кодексу адміністративного судочинства України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом, уповноваженими особами позивача, на підставі посвідчення (направлення) від 12.12.2016 №65/16, проведено планову перевірку Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» на предмет перевірки виконання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

За результатами перевірки складено акт від 16.12.2016 № 65/16 планової перевірки додержання Товариством з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами та акт від 16.12.2016 №65/16-1 «Про виявлення недостовірності даних у документах поданих ТОВ «Укрвторутилізація» разом із заявою про отримання ліцензії на поводження з небезпечними відходами.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 21.12.2016 № 526 анульована ліцензія Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» (код ЄДРПОУ 38527887).

Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація», користуючись своїм правом, передбаченим статтею 5 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII, звернулось із скаргою до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

За результатами розгляду скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.04.2017 №4.9 (витяг з протоколу №05-17) встановлено порушення органом ліцензування:

- вимог Закону України від 02.03.2015 № 222-VIІІ «Про ліцензування видів господарської діяльності»;

1) пункту 7 частини другої, частини третьої статті 16: органом ліцензування не правомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посиланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб'єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про не подання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);

2) частини шостої статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії:

в наказі Мінприроди від 21.12.2016 № 526 не вказано:

реквізити рішення про видачу ліцензії;

вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія;

підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини другої статті 16, але не вказано підставу: Акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);

вимог абзацу 2 частини другої статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов'язку органу контролю повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом

та вирішила зобов'язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог вказаних вище законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 21.12.2016 № 526 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Укрвторутилізація» серії АЕ № 287077 від 03.12.2013 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

У свою чергу, на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.04.2017 №4.9, керуючись пунктом 8 частини першої статті 4, частиною одинадцятою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII та Положення, Державною регуляторною службою України 07.04.2017 видано розпорядження №58 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», відповідно до резолютивної частини якого зобов'язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 21.12.2016 №526 в частині анулювання ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» серії АЕ №287077 від 03.12.2013 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Не погоджуючись з розпорядженням Державної регуляторної служби України №58 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» в частині зобов'язання скасування наказу від 21.12.2016 №526 щодо анулювання ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» серії АЕ №287077 від 03.12.2013 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами, позивач звернувся до суду.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Пунктом 2 Положення визначено, що Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Доцільно акцентувати, що Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується, серед іншого, Законами України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII.

Одночасно, відповідно до пункту 3 Положення на Державну регуляторну службу України покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Згідно зі статтею 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII, який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальності за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності, спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Частиною першою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14 липня 2015 року №783/40, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 15 липня 2015 року за №847/27292.

Відповідно до частини п'ятої статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб'єктів господарювання та їх об'єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема, видає розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування та відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Частиною одинадцятою статті 5 цього Закону встановлено, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатом, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Відсутність застереження у оскаржуваному розпорядженні (на що зауважив позивач) щодо задоволення відповідачем скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» чи відхилення скарги, якщо зі змісту розпорядження вбачаються певні наслідки щодо результатів розгляду такої скарги, не впливає на правомірність розпорядження.

Більше того, відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноважений орган з питань ліцензування (ДРС), зокрема, видає розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Частиною одинадцятою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, зокрема, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів в ліцензії чи ліцензіатом, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

З наведеного вбачається, що спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, тобто ДРС, видається одне із зазначених вище розпоряджень на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

З огляду на викладене, ДРС не наділена правом видавати розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг без прийняття Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при ДРС рішення за наслідками розгляду апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування.

Поряд з цим, Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, зокрема, що підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є, серед іншого, акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії (п.7 ч.2 статті 16 вищезазначеного закону).

Відповідно до ч.3 статті 16 Закону № 222 акти, передбачені пунктами 5-9 частини другої цієї статті, мають містити детальне викладення фактів порушення законодавства, їх обґрунтування та у випадках, якщо вони стосуються невиконання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов, містити посилання на конкретні пункти цих ліцензійних умов.

До актів можуть долучатися фото та відеоматеріали, відзняті під час проведення перевірки.

Проте, з тексту акту Мінприроди № 65/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих TOB «Укрвторутилізація» разом із заявою про отримання ліцензії не міститься інформація щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання (ТОВ «Укрвторутилізація»). Більше того, не вбачається у яких саме документах (які подавалися разом із заявою про отримання ліцензії) виявлені недостовірні дані, а також не вказуються інші відомості на виконання частини третьої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», пов'язані із обставиною недостовірності.

Натомість, в акті Мінприроди № 65/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ «Укрвторутилізація» разом із заявою про отримання ліцензії зазначено порушення вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446.

Слід зазначити, що не подання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов, та порушення Ліцензійних умов не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії.

Отже, акт Мінприроди від 29 вересня 2016 року №65/16-1 не може за своєю суттю вважатись актом про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ «Укрвторутилізація» із заявою про отримання ліцензії.

Крім того, суд вважає недоречним посилання позивача на лист Верховного Суду України від 28 березня 2014 року № 375/11/14-14, оскільки даний лист роз'яснює застосування норм матеріального права, які з огляду на предмет спору у даній справі не можуть бути застосовані. Крім того, згідно статей 5 та 9 КАС України (тут і нижче в редакції, що діяла на момент звернення до суду з позовом) суди не вирішують справи відповідно до листів, оскільки останні не є нормативно-правовими актами.

Враховуючи вищевикладене, Розпорядження № 58 було видано ДРС на підставі, в межах та у спосіб, що визначені Законом № 222.

Також суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

Положенням п. 8 статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

З урахуванням того, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ, КАС України обмежено випадки звернення суб'єкта владних повноважень до суду з позовом.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, поданий позов не стосуються порушених прав, що є необхідною умовою звернення до суду. При цьому, розпорядження ДРС, яке оскаржувалося Мінприроди, лише зобов'язує його усунути встановлені порушення чинного законодавства.

Згідно ч. 4 статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Зазначений перелік адміністративних позовів суб'єкта владних повноважень, з якими він може звернутись до суду, є вичерпним.

Щодо п. 5 ч. 4 статті 50 КАС України в контексті повноважень Мінприроди звертатись до суду з позовом, зазначаємо наступне.

Як вбачається з п.п. 7 п. 4 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 3, Мінприроди відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, проводить ліцензування операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин та здійснює контроль за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення ліцензування господарської діяльності, повноваження органів ліцензування та спеціального органу з питань ліцензування визначені Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», який, зокрема, встановлює порядок нагляду і контролю у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Абзацом 2 ч.9 статті 16 Закону № 222 встановлено, що рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування набирає чинності з дня видання ним розпорядження про задоволення або відхилення апеляції чи про необхідність усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

З огляду на викладене, розпорядження ДРС від 07 квітня 2017 року є актом індивідуальної дії, який породжує обов'язок Мінприроди усунути порушення законодавства у сфері ліцензування та не підлягає оскарженню цим суб'єктом владних повноважень.

При цьому, звернення до суду є способом реалізації компетенції суб'єкта владних повноважень, а тому повинно відбуватися в межах, у спосіб та в порядку, передбаченому законом. Суб'єкт владних повноважень звертається до суду не за захистом своїх порушених прав чи інтересів, а тому що законом передбачений, такий спосіб здійснення повноважень.

Натомість, ані вказаним Законом, ані будь-яким іншим не передбачено право Мінприроди на оскарження обов'язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. В цьому випадку, орган ліцензування повинен діяти виключно на виконання повноважень, передбачених Законом.

Так, подавши даний адміністративний позов Мінприроди вийшло за межі власних повноважень, чим порушило вказані вище норми законодавства.

Таким чином, оскільки, законодавством не встановлено повноваження Мінприроди на звернення до суду з приводу оскарження обов'язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, такий позов не може підлягати задоволенню.

Враховуючи зазначене, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог.

Відповідно до частини 2 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. По даній справі свідки не залучалися і судова експертиза не проводилася.

Керуючись статтями 94, 158 - 163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволені адміністративного позову Міністерству екології та природних ресурсів України відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції у порядку, встановленому статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Р.О. Арсірій