Постанова № 77597650, 31.10.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: С.С. Бойко

31 жовтня 2018 р. м. ХарківСправа № 816/858/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Старосуда М.І.

суддів: Григорова А.М. , Лях О.П.

при секретарі судового засідання Жданюк Г.О.

за участю позивача - ОСОБА_1, її представника - ОСОБА_2

представників відповідача - ОСОБА_3, ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2018, по справі № 816/858/18

за позовом ОСОБА_1

до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області

третя особа Полтавська державна аграрна академія в особі Хорольського агропромислового коледжу

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, третя особа Полтавська державна аграрна академія в особі Хорольського агропромислового коледжу, про:

- визнання протиправним п. 1 вимоги від 21.08.2017 №20-16-03-3-14/4214 щодо усунення порушень законодавства в частині: нарахування та виплат доплат працівникам Коледжу за додаткове надходження доходів за платні послуги, які не передбачені умовами Колективного договору та не включені до розрахунку вартості (калькуляції) на надання платних послуг, що є умовою нарахування вказаної виплати, чим порушено вимоги ч. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу, ч. 1 ст. 13 Закону України "Про оплату праці", п. 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 №228, пунктів 3.10 та 3.11 Колективного договору Коледжу та призвело до матеріальної шкоди (збитків), завданої Коледжу на суму 260119,60 грн; втрати бюджетних коштів на загальну суму 21773,82 грн, допущені внаслідок нарахування і сплати відпускних з порушенням законодавства; нарахування і сплати єдиного соціального внеску на суми заробітної плати, надбавок, доплат, відпускних, нарахованих і виплачених працівникам Коледжу з порушенням законодавства на суму 85089,01 грн, що призвело до збитків, завданих Коледжу на вказану суму;

- визнання протиправним дій щодо передачі правоохоронним органам матеріалів за результатами державного фінансового контролю з приводу порушень, за які передбачено кримінальну відповідальність в частині: нарахування та виплат доплат працівникам Коледжу за додаткове надходження доходів за платні послуги, які не передбачені умовами Колективного договору та не включені до розрахунку вартості (калькуляції) на надання платних послуг, що є умовою нарахування вказаної виплати, чим порушено вимоги ч. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу, ч. 1 ст. 13 Закону України "Про оплату праці", п. 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 №228, пунктів 3.10 та 3.11 Колективного договору Коледжу та призвело до матеріальної шкоди (збитків), завданої Коледжу на суму 260119,60 грн; втрати бюджетних коштів на загальну суму 21773,82 грн, допущені внаслідок нарахування і сплати відпускних з порушенням законодавства; нарахування і сплати єдиного соціального внеску на суми заробітної плати, надбавок, доплат, відпускних, нарахованих і виплачених працівникам Коледжу з порушенням законодавства на суму 85089,01 грн, що призвело до збитків, завданих Коледжу на вказану суму;

- зобов'язання відновити права порушенні протиправними діями щодо передачі правоохоронним органам матеріалів за результатами державного фінансового контролю з приводу порушень, за які передбачено кримінальну відповідальність в частині: нарахування та виплат доплат працівникам Коледжу за додаткове надходження доходів за платні послуги, які не передбачені умовами Колективного договору та не включені до розрахунку вартості (калькуляції) на надання платних послуг, що є умовою нарахування вказаної виплати, чим порушено вимоги ч. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу, ч. 1 ст. 13 Закону України "Про оплату праці", п. 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 №228, пунктів 3.10 та 3.11 Колективного договору Коледжу та призвело до матеріальної шкоди (збитків), завданої Коледжу на суму 260119,60 грн; втрати бюджетних коштів на загальну суму 21773,82 грн, допущені внаслідок нарахування і сплати відпускних з порушенням законодавства; нарахування і сплати єдиного соціального внеску на суми заробітної плати, надбавок, доплат, відпускних, нарахованих і виплачених працівникам Коледжу з порушенням законодавства на суму 85089,01 грн, що призвело до збитків, завданих Коледжу на вказану суму;

- зобов'язання відновити права порушенні протиправними діями щодо відображення п. 1 вимоги від 21.08.2017 №20-16-03-3-14/4214 щодо усунення порушень законодавства в частині: нарахування та виплат доплат працівникам Коледжу за додаткове надходження доходів за платні послуги, які не передбачені умовами Колективного договору та не включені до розрахунку вартості (калькуляції) на надання платних послуг, що є умовою нарахування вказаної виплати, чим порушено вимоги ч. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу, ч. 1 ст. 13 Закону України "Про оплату праці", п. 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 №228, пунктів 3.10 та 3.11 Колективного договору Коледжу та призвело до матеріальної шкоди (збитків), завданої Коледжу на суму 260119,60 грн; втрати бюджетних коштів на загальну суму 21773,82 грн, допущені внаслідок нарахування і сплати відпускних з порушенням законодавства; нарахування і сплати єдиного соціального внеску на суми заробітної плати, надбавок, доплат, відпускних, нарахованих і виплачених працівникам Коледжу з порушенням законодавства на суму 85089,01 грн, що призвело до збитків, завданих Коледжу на вказану суму /з урахуванням уточненої позовної заяви від 30.03.2018/.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2018р. у задоволенні зазначеного адміністративного позову відмовлено.

Позивач подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невірне застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин норм процесуального та матеріального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на те: що суд першої інстанції посилався на правові висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 20.02.2018 року по справі № 822/2087/17, не врахувавши висновки Верховного Суду в постановах від 31.01.2018 року у справі № 816/1463/17 та від 08.05.2018 року у справі № 826/3350/17; що в акті ревізії зазначено про порушення, яких по суті не існувало, а тому дії відповідача щодо повідомлення правоохоронним органам про виявлені ревізією порушення є протиправними.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, з 24.05.2017 по 08.08.2017 працівниками управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області проведено планову виїзну ревізії фінансово-господарської діяльності Хорольського агропромислового коледжу Полтавської державної аграрної академії за період з 01.01.2015 по 30.04.2017.

За результатами перевірки складено акт від 15.08.2017 №03-21/40, яким зокрема:

- зафіксовано нарахування та виплату доплат працівникам Коледжу за додаткове надходження доходів за платні послуги, яка не передбачена умовами Колективного договору та не включена до розрахунку вартості (калькуляцій) на надання платних послуг, що є умовою нарахування вказаної виплати, чим порушено вимоги ч. 8 ст. 13 Закону України "Про оплату праці", п. 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, пунктів 3.10, 3.11 Колективного договору Хорольського агропромислового коледжу ПДАА та призвело до матеріальної шкоди, завданої Коледжу на 260 119,60 грн.;

- втрати бюджетних коштів на загальну суму 21 773,821 грн., допущені внаслідок нарахування і сплати відпускних з порушенням законодавства, а саме: нарахування і сплата відпускних на суму заробітної плати, сплаченої з порушенням законодавства та внаслідок врахування виплати, яка має одноразовий характер (грошова винагорода за сумлінну працю) до розрахунку відпускних в порушення підпункту "б" пункту 4 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №1000 та призвело до матеріальної шкоди (збитків), завданої Коледжу, на зазначену суму. Під час проведення ревізії вказане порушення усунуто частково на суму 3654,47 грн., залишок невідшкодованої суми складає 1819,35 грн.;

- нарахування і сплата єдиного соціального внеску на суми заробітної плати, відпускних, нарахованих і виплачених працівникам Коледжу з порушенням законодавства на суму 85 662,52 грн.

У зв'язку з тим, що третьою особою - Полтавською державною аграрною академією в особі Хорольського агропромислового коледжу виявлені в ході ревізії порушення в повному обсязі усунуто не було, 21.08.2017 відповідачем винесено вимогу про усунення виявлених порушень №20-16-03-3-14/4214, якою вимагалося від Коледжу: 1. усунути виявлені порушення законодавства в повному обсязі у встановленому законодавством порядку; 2. опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

Вважаючи, що відповідач своїми діями порушив права та інтереси позивача, остання звернулася до суду з позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що вимога органу державного фінансового контролю в частині, що спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а в даному випадку предметом спору є вимога, яка спрямована на виявлення розміру збитків та їх відшкодування. Дії відповідача щодо направлення матеріалів перевірки до Управління захисту економіки Головного управління Національної поліції України в Полтавській області для розгляду та прийняття відповідного рішення є правомірними.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Спірні правовідносини регулюються Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пп. 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з п. 13 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Таким чином, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання, водночас вимога про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, не може бути примусово стягнута шляхом вимоги, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Як підтверджено матеріалами справи, 21.08.2017 відповідачем винесено вимогу №20-16-03-3-14/4214, якою вимагалося не від позивача, а від Полтавської державної аграрної академії в особі Хорольського агропромислового коледжу усунути виявлені в ході ревізії порушення.

В обґрунтування позовної заяви позивач посилалася на те, що виконання Коледжем вимоги в частині відшкодування збитків за наслідками виявлених порушень будуть порушені її права, а тому просила визнати протиправним п. 1 вимоги від 21.08.2017 №20-16-03-3-14/4214 щодо усунення порушень законодавства в частині: визначення відповідачем матеріальної шкоди (збитків), завданої Коледжу на суму 260 119,60 грн.; втрати бюджетних коштів на загальну суму 21 773,82 грн. та завданих Коледжу збитків на суму 85 089,01 грн.

Колегія суддів зазначає, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Обґрунтованість і правомірність вимоги органу фінансового контролю про заподіяні збитки має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю до Коледжу і в такому випадку позивач може бути залучена до участі у справі в якості третьої особи.

Оскільки вимога про виявлені збитки, завдані державі чи об'єкту контролю, не передбачає примусового стягнення таких збитків, тому обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю до Коледжу, а не за позовом про визнання вимоги (в частині тих її пунктів, які вказують на збитки) протиправною.

Колегія суддів зазначає, що саме такий правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 20.02.2018 року по справі № 822/2087/17.

Посилання апелянта, що суд не врахував висновки Верховного Суду в постановах від 31.01.2018 року у справі № 816/1463/17 та від 08.05.2018 року у справі № 826/3350/17, колегія суддів вважає безпідставними з огляду на наступне.

Відмовляючи у відкритті провадження у зразковій справі № 810/1750/18, Верховний Суд в ухвалі від 03.09.2018 року погодився з висновком Верховного Суду в постанові від 20.02.2018 року по справі № 822/2087/17, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Така позиція Верховного Суду узгоджується з висновками Верховного Суду України щодо того, що шляхом обов’язкових до виконання вимог органів державного фінансового контролю неможливо стягнути збитки, для встановлення розміру і стягнення яких передбачено окремий порядок.

В постанові Верховного Суду від 08.05.2018 року у справі № 826/3350/17, на яку посилається апелянт, зазначено, що спірна вимога є індивідуально-правовим актом і відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, шляхом «забезпечення відшкодування збитків», встановлених контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Колегія суддів звертає увагу на те, що у справі № 826/3350/17 вимогою фактично зобов’язано підконтрольну установу відшкодувати збитки і Верховний Суд дійшов висновку про обов'язковий характер даної вимоги.

А в даній справі у спірній вимозі зазначено про виявлені збитки, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги і, окрім того, спірна вимога породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимога органу державного фінансового контролю в частині, що спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а в даному випадку предметом спору є вимога в частині тих її пунктів, які вказують на збитки.

Твердження апелянта про протиправність дій контролюючого органу, що виразились у передачі правоохоронним органам матеріалів за результатами державного фінансового контролю з приводу порушень, за які передбачено кримінальну відповідальність, судова колегія вважає необґрунтованими з наступних підстав.

Пунктом 48 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів.

Пунктом 5.3 Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 №346/1025/685/53, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.10.2006 за №1166/13040, також передбачено, що у разі виявлення порушень законодавства ревізією, проведеною не за зверненнями правоохоронних органів, ревізійні матеріали, у яких зафіксовано порушення, що передбачають кримінальну відповідальність або містять ознаки корупційних діянь, передаються до правоохоронного органу в повному обсязі у визначені пунктом 5.2 цього Порядку строки.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність дій відповідача щодо направлення матеріалів до Управління захисту економіки Головного управління Національної поліції України в Полтавській області для перевірки та прийняття відповідного рішення.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши у межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи та прийняв законне рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення прийняте з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права, що обумовлює залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення .

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2018 по справі № 816/858/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення - з 05.11.2018 року.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_5Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_6 ОСОБА_7