Рішення № 77502348, 22.10.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

22 жовтня 2018 року справа №826/843/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., за участю секретаря Яцюти М.С., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомПублічного акціонерного товариства "СУМИХІМПРОМ" (далі по тексту - позивач, ПАТ "СУМИХІМПРОМ")доДержавної аудиторської служби України (далі по тексту - відповідач, Держаудитслужба)про1) визнання протиправним та скасування рішення від 06 грудня 2016 року №05-14/398 про відмову у задоволенні скарги; 2) задоволення скарги від 03 листопада 2016 року №15-4817 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених перевіркою порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716В С Т А Н О В И В:

ПАТ "СУМИХІМПРОМ" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва, оскільки вважає протиправним оскаржуване рішення відповідача, мотивуючи позовні вимоги тим, що рішення не містить жодної відповіді на поставлені в скарзі питання, а тому не відповідає вимогам Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній фінансовій інспекції України та її територіальних органах.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2017 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/843/17; закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Відповідач у письмових запереченнях на позов вказав на відповідність оскаржуваного рішення вимогам чинного законодавства, та зазначив, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень; правомірність виставлених Держаудитслужбою вимог може оцінюватись лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб'єкта про зобов'язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу.

В судовому засіданні 15 березня 2018 року позивач позовні вимоги підтримав, відповідач проти позову заперечив, на підставі частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України суд ухвалив перейти до розгляду справи в письмовому провадженні.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на наступне.

Судом встановлено, що в період з 01 січня 2014 року по 31 березня 2016 року Державною фінансовою інспекцією в Сумській області, на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 28 березня 2016 року №5255/4/1-16 та наказу Державної фінансової інспекції України від 26 квітня 2016 року №84 проведено комісійну перевірку фінансово-господарської діяльності ПАТ "СУМИХІМПРОМ", результати якої відображено у Загальній довідці від 12 вересня 2016 року №05-08/04.

03 жовтня 2016 року Державною фінансовою інспекцією в Сумській області складено вимогу про усунення виявлених ревізією порушень №18-05-14-14/3716, у якій вимагається усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати в термін до 07 листопада 2016 року.

Не погодившись із вказаною вимогою, ПАТ "СУМИХІМПРОМ" подано до Державної фінансової інспекції в Сумській області скаргу від 03 листопада 2016 року №15-4817 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716.

За результатами розгляду вказаної скарги, відповідачем прийнято рішення про розгляд скарги від 06 грудня 2016 року №05-14/398, яким відмовлено у задоволенні скарги.

Окружний адміністративний суд міста Києва, вирішуючи спір по суті позовних вимог, виходить з наступних міркувань.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 (далі Положення), Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 5 пункту 4 Положення передбачено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, зокрема вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства.

Відповідно до підпунктів 15 та 21 пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Досліджуючи питання правомірності прийняття рішення про результати розгляду скарги, суд звертає увагу на наступне.

Процедуру розгляду в Державній фінансовій інспекції України (далі - Держфінінспекція) та її територіальних органах звернень громадян, посадових осіб підприємств, установ, організацій, запитів і звернень народних депутатів України, депутатів місцевих рад, а також організацію особистого прийому громадян, крім порядку розгляду звернень з питань надання первинної правової допомоги, запитів на інформацію, а також звернень правоохоронних органів та заперечень (зауважень), що їх надсилають об'єкти контролю відповідно до пункту 42 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, визначає Порядок розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній фінансовій інспекції України та її територіальних органах, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 26 липня 2013 року №707 (далі по тексту - Порядок).

Пунктом 1 розділу ІV Порядку встановлено, що рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб контролюючого органу можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб територіальних органів Держфінінспекції розглядаються і вирішуються начальниками цих територіальних органів. Скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб Держфінінспекції та начальників територіальних органів Держфінінспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі розглядаються та вирішуються Головою Держфінінспекції.

Згідно підпункту 5 пункту 2 розділу ІV Порядку, до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені в контролюючому органі, належать вимоги про усунення порушень, які надсилаються за результатами ревізій.

У відповідності до пункту 3 розділу ІV Порядку контролюючий орган під час розгляду скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб, які можуть бути оскаржені в контролюючому органі, перевіряє законність і обґрунтованість оскаржуваних рішень, дій (бездіяльності) і приймає одне з рішень щодо: 1) залишення рішення без змін, а скарги без задоволення; 2) скасування рішення з одночасним винесенням нового рішення або без нього та притягнення винних осіб до відповідальності; 3) внесення до рішення змін у частині, що не відповідає законодавству, або уточнення рішення; 4) припинення незаконної дії (бездіяльності) посадових осіб контролюючого органу, проведення службового розслідування і притягнення винних осіб до відповідальності.

Пунктом 5 розділу ІV Порядку передбачено, що у відповіді на скаргу щодо рішення контролюючого органу, дій чи бездіяльності посадових осіб контролюючого органу зазначаються: порядок розгляду скарги контролюючим органом (чи проводилися службове розслідування, повторна або додаткова перевірка, аналіз ревізійних матеріалів; чи одержувалися пояснення від осіб, дії чи бездіяльність яких оскаржуються; чи брав участь і яку саме в розгляді скарги заявник тощо); відповіді на всі питання, порушені у скарзі; рішення, які прийнято за результатами розгляду скарги (кого і коли інформовано, кому надіслано обов'язкові вимоги, куди передано матеріали ревізії чи службового розслідування; чи накладалися дисциплінарні стягнення, ким і стосовно кого тощо).

Таким чином, за наслідками розгляду скарги позивача від 03 листопада 2016 року №15-4817 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, відповідач повинен був прийняти одне із рішень передбачених пунктом 3 розділу ІV Порядку, яке повинне містити порядок розгляду скарги контролюючим органом; відповіді на всі питання, порушені у скарзі; рішення, які прийнято за результатами розгляду скарги.

Так, ПАТ "СУМИХІМПРОМ" скаргу від 03 листопада 2016 року №15-4817 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, обгрунтовує тим, що відповідачем невірно оформлено результати перевірки, порушено строки направлення вимоги, а також зазначає про безпідставність вимоги про усунення виявлених ревізією порушень, та наводить відповідні доводи на спростування пунктів вимоги.

У свою чергу, в оскаржуваному рішенні, відповідачем зазначено про відповідність дій головного виконавця щодо направлення на адресу позивача вимоги Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією України, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550.

Судом враховано, що вказане рішення не містить усієї інформації, передбаченої пунктом 5 розділу ІV Порядку, зокрема не надано оцінки доводам позивача на спростування висновків, викладених у довідці за результатами проведення комісійної перевірки фінансово-господарської діяльності ПАТ "СУМИХІМПРОМ" та аналізу ревізійних матеріалів.

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що оскарження рішення про розгляд скарги від 06 грудня 2016 року №05-14/398 не є належним способом захисту прав позивача, оскільки вказане рішення не спричиняє у відношенні позивача негативних наслідків, тобто не порушує його права, з огляду на наступне.

Так, завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення зокрема про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Таким чином, судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий у відношенні будь-якої особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку суб'єкта владних повноважень.

При цьому, під порушенням прав і свобод фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин слід розуміти негативні наслідки, що були спричинені рішенням, діями чи бездіяльністю органів влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб.

Рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб'єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі №295/14795/16-а.

При цьому, слід зазначити, що позовна вимога щодо задоволення скарги від 03 листопада 2016 року №15-4817 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених перевіркою порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, також не може бути задоволена, незалежно від результату розгляду позовної вимоги стосовно скасування рішення про розгляд скарги від 06 грудня 2016 року №05-14/398, оскільки повноваження відповідача щодо розгляду скарг є його дискреційними повноваженнями, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе його функцій задовольняючи скаргу, а також суд не наділений повноваженнями приймати рішення, яке містить вказівку на вчинення певних дій.

Водночас, непред'явлення контролюючим органом вимоги, у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу. При цьому, законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Таким чином, позивач не позбавлений права звернутись до суду із позовом щодо перевірки обґрунтованості вимоги про усунення виявлених перевіркою порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 та її відповідність критерію законності.

Правову позицію аналогічного змісту викладено в постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2018 року №804/421/15, у якій зокрема зазначено: "…Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується зміст абзацу 4 пункту 50 Порядку №550) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову".

Враховуючи, що рішення про розгляд скарги від 06 грудня 2016 року №05-14/398 не порушує прав позивача та не спричиняє негативних наслідків, а правомірність прийняття вимоги про усунення виявлених перевіркою порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 не є предметом даного спору, суд приходить до висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем доведено правомірність своїх дій з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, однак, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов ПАТ "СУМИХІМПРОМ" задоволенню не підлягає.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати позивачу не відшкодовуються.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Публічному акціонерному товариству "СУМИХІМПРОМ" відмовити повністю.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Публічне акціонерне товариство "СУМИХІМПРОМ" (40003, м. Суми, вул. Харківська, п/в 12; ідентифікаційний код 05766356)Державна аудиторська служба України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, 4; ідентифікаційний код 0040165856)

Суддя В.А. Кузьменко