Рішення № 77409665, 23.10.2018, Донецький окружний адміністративний суд

Україна

Донецький окружний адміністративний суд

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 жовтня 2018 р. Справа№0540/9047/18-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов'янськ, вул. Добровольського, 1

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Загацька Т.В.,

при секретарі судового засідання Скрипник К.О.,

за участю прокурора Буяновського В.В.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Заступника прокурора Донецької області в інтересах держави до Донецької обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Донецької області (87500, Донецької області, м. Маріуполь, вул. Університетська, 6) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Донецької обласної ради (87517, Донецька область, м. Маріуполь, пр. Нахімова, 86) про визнання протиправним та нечинним з 28 лютого 2018 року рішення Донецької обласної ради "Про реалізацію Закону України "Про засади державної мовної політики" у Донецькій області № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Конституційного Суду України від 28.02.2018 року №2-р/2018 у справі №1-1/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року № 5029-VI зі змінами. В обґрунтування звернення до суду із позовом в інтересах держави прокурор зазначив про відсутність відповідного органу для здійснення цим органом відповідних повноважень, відповідно до абз. 3 ч. 3 ст 23 Закону України "Про прокуратуру".

Представник відповідача через відділ діловодства та документообігу суду надав заяву про визнання позовних вимог, в якій вказав, що проти позову не заперечує, але звернув увагу суду, що на теперішній час в Донецькій обласній раді посади голови ради та його заступників вакантні. Зазначає, що розгляд на пленарному засіданні Донецької обласної ради питання щодо скасування зазначеного рішення у зв'язку із втратою чинності Закону України "Про засади державної мовної політики" згідно з рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року на теперішній час не уявляється можливим, оскільки керівництво виконавчим апаратом обласної ради здійснює керуючій справами, який за законом не має повноважень щодо скликання сесії ради.

Ухвалою суду від 24.09.2018 року було відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження суддею одноособово та призначено судове засідання на 23.10.2018 року.

У судове засідання 23.10.2018 року з'явився прокурор, позовні вимоги підтримав з підстав зазначених в позові.

Представник відповідача у судове засідання не з'явився, про дату, час та місце судового засідання повідомлений належним чином.

Перевіривши матеріали справи, вирішивши питання чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги, та якими доказами вони підтверджуються, чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження, яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин, суд з'ясував наступні обставини справи.

16.08.2012 року Донецькою міською радою прийнято рішення №6/14-346 "Про реалізацію вимог Закону України "Про засади державної мовної політики" в Донецькій області". В пункті 1 зазначеного рішення вирішено інформувати жителів Донецької області про те, що відповідно до ст.7 Закону України "Про засади державної мовної політики", на підставі даних Всеукраїнського перепису населення 2001 року про мовний склад населення російська мова в Донецькій області є регіональною мовою та на неї розповсюджуються передбачені Законом заходи по її розвитку, використанню та захисту.

03.07.2012 року Верховною радою України був прийнятий Закон №5029-VI "Про засади державної мовної політики", в ст. 5 якого зазначено, що державна мовна політика України базується на визнанні і всебічному розвитку української мови як державної і гарантуванні вільного розвитку регіональних мов або мов меншин, інших мов, а також права мовного самовизначення і мовних уподобань кожної людини. Також з ч. 3 ст. 7 вказаного закону вбачається, що до кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення.

В свою чергу в ч. 2 ст. 7 Закону України "Про засади державної мовної політики" зазначено, що у контексті Європейської хартії регіональних мов або мов меншин до регіональних мов або мов меншин України, до яких застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, віднесені мови: російська, білоруська, болгарська, вірменська, гагаузька, ідиш, кримськотатарська, молдавська, німецька, новогрецька, польська, ромська, румунська, словацька, угорська, русинська, караїмська, кримчацька.

28.02.2018 року Конституційним судом України, у справі №1-1/2018, вказаний Закон України "Про засади державної мовної політики" було визнано таким, що не відповідає Конституції України.

Як вбачається із позовної заяви, позивач вважає, що спірне рішення відповідача "Про реалізацію вимог Закону України "Про засади державної мовної політики" у Донецькій області" суперечить вимогам чинного законодавства України та підлягає визнанню протиправним та нечинним повністю.

З приводу спірних правовідносин суд зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення до суду в інтересах держави є виключним випадком та здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами ч. 1 ст. 2 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону № 1697-VІІ врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Відповідно до частини 1 ст. 23 Закону №1697-VІІ, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VІІ, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону №1697-VІІ, під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 1 ст. 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

За приписами ч.ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у взаємозв'язку з ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VІІ, дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону №1697-VІІ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Пункт 3 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 08.04.1999 № 3-рп/99 вказує на можливість участі прокурора в розгляді судом будь-якої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, у тому числі шляхом подання до суду позовної заяви, якщо це необхідно для захисту інтересів держави. Категорія "інтереси держави" є оцінним поняттям. В абз. 2 п. 3 мотивувальної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України йдеться про те, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

В позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом прокурор Донецької області зазначив, що питання щодо скасування спірного рішення у зв'язку із втратою чинності Закону України "Про засади державної мовної політики" згідно рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року неможливе у зв'язку з відсутністю відповідного органу для здійснення ним повноважень. А отже, у прокурора є підстави для здійснення представництва в суді законних інтересів держави, відповідно до абз. 3 ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ.

Суд враховує, що відповідно до практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором доведено необхідність захисту інтересів держави та обґрунтовано підстави звернення до суду.

Згідно з Конституцією України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19).

Відповідно до ст. 8 Конституції України, ст. 6 КАС України та ч. 1 ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 року, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

У ст. 147 Конституції України закріплено, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.

Згідно із ч. 1 ст. 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Відповідно до ч. 1 ст. 91 Закону України "Про Конституційний Суд України", закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 14.12.2000 року у справі №1-31/2000 роз'яснив, що положення щодо виконання рішень Конституційного Суду України необхідно розуміти так, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

10.08.2012 року набрав чинності Закон України "Про засади державної мовної політики", який у відповідності до Конституції України, Декларації прав національностей, Закону України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональний мов або мов меншин", а також інших нормативно-правових актів, визначав засади державної мовної політики України.

Зазначений закон, втратив чинність як такий, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) на підставі Рішення Конституційного Суду № 1-1/2018 від 28.02.2018 року).

До закінчення строку розгляду справи відповідачем не подано до суду доказів прийняття Донецькою обласною радою рішення про скасування рішення Донецької обласної ради від 16.08.2012 року №6/14-346 "Про реалізацію вимог закону України "Про засади державної мовної політики" у Донецькій області".

Відповідно до ч. 10 ст. 95 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно положень ст. 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач визнав позовні вимоги.

Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв'язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що підлягає задоволенню.

Отже, виходячи з вищевикладених обставин та керуючись вказаними нормами, суд приходить до висновку, що рішення Донецької обласної ради від 16.08.2012 року №6/14-346 "Про реалізацію вимог закону України "Про засади державної мовної політики" у Донецькій області", має бути визнане протиправним та нечинним, оскільки Закон України "Про засади державної мовної політики" , на підставі якого його було прийнято, є неконституційним.

Суд зазначає, що рішення Донецької обласної ради від 16.08.2012 року №6/14-346 "Про реалізацію вимог закону України "Про засади державної мовної політики" у Донецькій області" має бути визнане протиправним та нечинним з дати ухвалення рішення Конституційним судом України, тобто з 28.02.2018 року.

Також суд вважає за можливе зазначити, що відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Отже, у даній справі судові витрати зі сплати судового збору, понесені позивачем, стягненню з відповідача не підлягають.

Керуючись статтями 2-17, 19-20, 42-47, 55-60, 72-77, 90, 122, 132, 139, 143, 168, 171, 173, 192-196, 224, 225-228, 229-230, 241, 243, 245, 246, 250, 255, 265, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Заступника прокурора Донецької області (код ЄДРПОУ 25707002, юридична адреса: 87500, Донецької області, м. Маріуполь, вул. Університетська, 6) в інтересах держави до Донецької обласної ради (код ЄДРПОУ 24068072, юридична адреса: 87517, Донецька область, м. Маріуполь, пр. Нахімова, 86) про визнання протиправним та нечинним рішення - задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним з 28 лютого 2018 року рішення Донецької обласної ради "Про реалізацію Закону України "Про засади державної мовної політики" у Донецькій області" № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року.

Рішення прийняте в нарадчій кімнаті, вступна та резолютивна частини проголошені в судовому засіданні 23.10.2018 року.

Повний текст рішення виготовлено 26.10.2018 року.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подала, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Текст рішення розміщений в Єдиному державному реєстрі судових рішень (веб-адреса сторінки: http://www.reyestr.court.gov.ua/).

Суддя Загацька Т. В.