Ухвала суду № 77188706, 17.10.2018, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

17 жовтня 2018 року № 810/4180/18

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Леонтовича А.М., розглянувши у м. Києві у порядку письмового провадження за правилами спрощенного позовного провадження адміністративну справу

за позовомДержавної архітектурно-будівельної інспекції України доОСОБА_1прозобов’язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Київського окружного адміністративного суду звернулась Державна архітектурно-будівельна інспекція України з позовом до ОСОБА_1, у якому просить суд:

- зобов’язати гр. ОСОБА_1 виконати вимоги припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 09.07.2018 № С-0907/2, а саме зупинити виконання підготовчих та будівельних робіт на належних їй на праві власності земельних ділянках.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.08.2018 відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі №810/4180/18 за вказаним позовом та призначено справу до розгляду у судовому засіданні.

У судове засідання, призначене на 10.10.2018, учасники справи не з’явились, хоча про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином.

Від позивача 10.10.2018 через канцелярію суду надійшло клопотання, у якому він просив здійснювати розгляд справи за його відсутності.

Відповідач про причини неявки суд не повідомив.

Частиною 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з’явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи відсутність перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, потреби у заслуховуванні свідків чи експерта, суд вирішив розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами і доказами.

Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку що провадження у справі належить закрити виходячи з наступного.

Судом встановлено, що на підставі звернення ОСОБА_2 від 22.05.2018 №10/10-Ш-2205/28, наказу Держархбудінспекції від 09.09.2018 №976 у період з 19.06.2018 по 09.07.2018 Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об’єкта будівництва, розташованого за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Святошинська, 26, замовником якого є ОСОБА_3

Результати перевірки оформлені актом від 09.07.2018 №Т0907/1 (а.с. 22-31).

У ході перевірки виявлено, що ОСОБА_3 на земельних ділянках з кадастровими номерами 3222486201:01:027:0073 та 3222486201:01:027:0074 здійснює будівельні роботи без отримання вихідних даних для проектування, без розробленої в установленому порядку проектної документації, без документу, що надає право на виконання будівельних робіт. Крім того перевіркою встановлено, що ОСОБА_3 виконує будівельні роботи, не забезпечивши при цьому здійснення авторського та технічного нагляду за їх виконанням.

З урахуванням викладеного у висновках акта перевірки від 09.07.2018 №Т0907/1 Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області зазначив про порушення ОСОБА_3 вимог статей 29, 30, 31, 34, 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність».

09 липня 2018 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на підставі акта перевірки від 09.07.2018 №Т0907/1 ОСОБА_3 видано припис за №С-0907/2, яким його зобов’язано негайно зупинити виконання будівельних робіт (а.с.34-35).

У період з 19.07.2018 по 25.07.2018 Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області проведено перевірку виконання вимог припису від 09.07.2018 №С-0907/2 за наслідками якої з’ясовано, що будівельні роботи на об’єкті будівництва, що розташований на земельних ділянках з кадастровими номерами 3222486201:01:027:0073 та 3222486201:01:027:0074, продовжуються (а.с.41-50).

25 липня 2018 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області ОСОБА_3 видано припис №С-2507/3, яким останню зобов’язано виконати вимоги припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 09.07.2018 №С-0907/2 (а.с. 50-51).

Оскільки ОСОБА_3 вимоги приписів Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області не виконує, останнє звернулось з позовом до суду, у якому вимагає від суду зобов’язати ОСОБА_3 виконати вимоги припису від 09.07.2018 №С-0907/2, зупинивши виконання будівельних робіт на згаданих земельних ділянках.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Згідно з статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач – це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Частиною 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частинами 2 і 3 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частини 4 цієї ж статті громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об’єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об’єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами державної влади чи місцевого самоврядування. Однією з визначальних особливостей КАС України є те, що, як правило, позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Суб’єкт владних повноважень може звернутись з позовом до адміністративного суду для вирішення публічно-правового спору виключно за умови, коли таке право надано йому законом для реалізації наданих йому повноважень чи функцій.

Для цього виду звернень характерним є встановлення законом чітких умов та підстав, коли повноваження відповідного суб'єкта владних повноважень можуть бути реалізовані шляхом звернення до суду.

Спільною ознакою вимог, які можуть бути предметом позову суб'єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер. Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень.

Громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.

Логічний спосіб тлумачення частини четвертої статті 46 КАС України дозволяє суду дійти висновку, що і пункт 5 частини четвертої статті 46 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 4, 5, 19 КАС України, які визначають поняття публічно-правового спору, суб'єкта владних повноважень, закріплюють право на звернення до суду та межі юрисдикції адміністративних судів та відповідає закріпленим у КАС України способам захисту прав, які підпорядковані меті захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти в силу специфіки свого правового положення та повноважень можуть втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі, урівнюються з останніми шляхом ухилення від того, що саме на них покладено обов'язок доведення правомірності своїх дій.

Отже, звернення суб’єкта владних повноважень до суду є елементом реалізації ним своїх повноважень у сфері публічних правовідносин, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, що полягає у перевірці законності втручання суб’єкта владних повноважень у права інших осіб, а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб.

Право на звернення до суду для реалізації компетенції суб’єкта владних повноважень у публічно-правових відносинах повинно бути закріплено за ним у законі.

Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не може бути способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Аналогічні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12, 22 вересня 2015 року у справі № П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, 14 березня 2018 року у справі №800/566/17, 06 червня 2018 року у справі № П/811/289/16, 13 червня 2018 року у справі № 815/332/17 та 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

З’ясовуючи, у яких випадках орган державного архітектурно-будівельного контролю для реалізації наданих йому повноважень і функцій може звертатись до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи, суд виходив з наступного.

Частиною 1 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Згідно з частиною 3 цієї ж статті органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Частиною 1 статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема:

- контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об’єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації;

- здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об’єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у пункті 7 частини першої цієї статті.

Постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 № 294 затверджене Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі – Положення).

Відповідно до пункту 1 Положення Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем’єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Згідно з пунктом 4 Положення Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

- проводить перевірки, зокрема, відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

- видає обов’язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт; усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об’єктами нагляду; усунення порушень ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками;

- складає акти перевірок, протоколи про вчинення правопорушень, розглядає справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення із прийняттям відповідних рішень, накладає штрафи відповідно до закону;

- здійснює контроль за виконанням виданих приписів у визначених законодавством випадках;

Таким чином, функції з здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який полягає у тому числі у проведенні перевірок на предмет дотримання суб’єктами містобудування законодавства у сфері містобудівної діяльності, покладені на Держархбудінспекцію.

Повноваження Держархбудінспекції у випадку встановлення у рамках контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності порушень, що дають підстави вважати об’єкт будівництва самочинним, встановлені у статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до частини 1 статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних з таким знесенням.

Згідно з частиною 2 статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за рішенням суду самочинно збудований об’єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов’язаних із знесенням об’єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.

У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об’єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.

Виконання рішення суду, що набрало законної сили, щодо знесення самочинно збудованого об’єкта здійснюється відповідно до Закону України "Про виконавче провадження".

Зміст цих положень дає підстави для висновку, що орган державного архітектурно-будівельного контролю, у випадку виявлення фактів самочинного будівництва, видає особі, якого його здійснює, припис, яким зобов’язує усунути порушення у сфері містобудівної діяльності.

У випадку ігнорування порушником вимог припису закон наділяє орган державного архітектурно-будівельного контролю правом звернутись до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об’єкта.

Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний контроль, реалізуються шляхом звернення до суду законодавство у сфері містобудівної діяльності не передбачає.

Вказана правова позиція також кореспондується з статтею 19 Конституції України, в якій закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, повноваження органів держархбудконтролю, їх посадових осіб, а також передбачають правові наслідки невиконання особою, яка здійснює самочинне будівництво, вимог припису про усунення відповідних порушень закону.

Разом з цим, вимоги вказаних нормативно-правових актів не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта містобудування виконати вимоги припису органу державного архітектурно-будівельного контролю, який у силу закону і так обов’язковий до виконання.

Відповідно до статі 6 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб’єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо:

- усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - у розмірі п’ятнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб;

- зупинення підготовчих та будівельних робіт - у розмірі п’ятдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Підсумовуючи викладене, у контексті конкретних обставин цієї справи слід зробити такий висновок. У розумінні положень статей 6, 7 та 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 4 Положення, статей 2, 46 КАС України у разі відмови суб'єкта містобудування виконати вимоги припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, Держархбудінспекція не має повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати порушника виконати вимоги припису.

При цьому, передбачене у підпункті 12 пункту 6 Положення повноваження Держархбудінспекції проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

У пунктах 35-38 постанови Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №818/1735/17 зазначено, що суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Беручи до уваги, що Держархбудіснпекція звернулась до суду з цим позовом з підстав, які чинним законодавством не передбачені, та враховуючи, що поданий до суду позов не пов’язаний з реалізацією Держархбудінспекцією наданих йому законом повноважень і завдань у сфері публічно-правових відносин, суд дійшов висновку, що спір між Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та ОСОБА_1 про зобов’язання вчинити дії з вказаним предметом та з вказаних підстав не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства.

Пунктом 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв’язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.

Керуючись статтями 238, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, статтею 7 Закону України «Про судовий збір», суд

УХВАЛИВ:

Закрити провадження в адміністративній справі №810/4180/18 за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_1 про зобов’язання вчинити дії.

Повернути Держаній архітектурно-будівельній інспекції України (ідентифікаційний код 37471912, місцезнаходження: 01133, ОСОБА_4Українки, 26, м. Київ) з Державного бюджету України судовий збір у розмірі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення суддею та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Київський окружний адміністративний суд.

Дата складення повного тексту ухвали – 17.10.2018.

Суддя Леонтович А.М.