Постанова № 77128015, 16.10.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2018 р. м. ХарківСправа № 2040/6074/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Тацій Л.В.

суддів: Бегунца А.О. , Старосуда М.І.

за участю секретаря судового засідання Ткаченка А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Міністерства охорони здоров'я України на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.08.2018, суддя Котеньов О.Г., м. Харків, повний текст складено 08.08.18 по справі № 2040/6074/18

за позовом Міністерства охорони здоров'я України

до Харківської обласної державної адміністрації третя особа ОСОБА_1

про визнання незаконним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Міністерство охорони здоров'я України, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної державної адміністрації, третя особа - ОСОБА_1, в якому просив: визнати незаконним та скасувати розпорядження Харківської обласної державної адміністрації від 10.07.2018 №95-к "Про призначення ОСОБА_1".

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 08.08.2018 року по справі № 2040/6074/18 відмовлено у відкритті провадження. Роз'яснено позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Позивач, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.08.2018 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, посилається на положення ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України, вказуючи на те, що, звертаючись з позовом, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Відповідач надіслав до суду відзив на апеляційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення апеляційної скарги заперечує, посилаючись на те, що, звертаючись до адміністративного суду як суб'єкт владних повноважень щодо оскарження індивідуального акту, який стосується інтересів фізичної особи, у спосіб, не передбачений законом, Міністерством охорони здоров'я України не дотримано вимог чинного законодавства.

Представник позивача в судовому засіданні прийняв участь в режимі відеоконференції, апеляційну скаргу підтримав у повному обсязі з підстав та мотивів, викладених у скарзі.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечував, наполягаючи на законності та обґрунтованості ухвали суду першої інстанції.

Третя особа в судове засідання не прибув, про дату, час і місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача змісту судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги та відзиву на неї, пояснення представників сторін, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, посилаючись на приписи ст.5 КАС України, виходив з того, що Міністерство охорони здоров'я України не є органом, встановленим законом, для звернення до суду щодо оскарження такого акту.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

З матеріалів справи та змісту позовної заяви судом встановлено, що предметом спору у даній справі є розпорядження Харківської обласної державної адміністрації від 10.07.2018 №95-к "Про призначення ОСОБА_1".

Так, за наслідками проведеного 26.12.2017р. конкурсу на заміщення вакантної посади державної служби категорії “Б” - начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, ОСОБА_1 визнано серед інших осіб переможцем цього конкурсу як такого, що отримав 17,4 бали.

Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

На виконання вимог ч. 2 ст. 11 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, Харківська обласна державна адміністрація листом від 10.01.2018р. № 04-49/280 направила Міністерству охорони здоров'я України відповідну пропозицію про погодження кандидатури ОСОБА_1

Листом від 03.03.2018р. № 11.3-14/343/5605 Міністерство охорони здоров'я України повідомив Голову Харківської обласної державної адміністрації про неможливість погодити кандидатуру ОСОБА_1 на посаду начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації.

ОСОБА_1, не погодившись з такими діями, оскаржив їх до суду та просив:

- визнати незаконною бездіяльність Міністерства охорони здоров'я України, яка полягає у невирішенні питання щодо погодження призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії "Б" - начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації;

- визнати незаконною відмову Міністерства охорони здоров’я України, якою не погоджено призначення позивача на посаду державної служби категорії “Б” - начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, викладену у листі від 03.03.2018р. № 11.3-14/343/5605;

- зобов’язати голову Харківської обласної державної адміністрації призначити позивача на посаду державної служби категорії “Б” - начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації, як переможця конкурсу, відповідно до Закону України “Про державну службу”.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06.04.2018 р. позов задоволено частково.

Визнано незаконною бездіяльність Міністерства охорони здоров'я України, яка полягає у ненаданні погодження призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника Управління охорони здоров’я Харківської обласної державної адміністрації.

Визнано незаконною відмову Міністерства охорони здоров'я України, якою не погоджено призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника Управління охорони здоров’я Харківської обласної державної адміністрації, викладену у листі від 03.03.2018р. №11.3-14/343/5605.

Зобов’язано Голову Харківської обласної державної адміністрації вирішити питання щодо призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника Управління охорони здоров’я Харківської обласної державної адміністрації з урахуванням висновків суду. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Міністерство охорони здоров’я України, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, оскаржив його.

За результатами розгляду апеляційної скарги Міністерства охорони здоров’я України, постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2018 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06.04.2018 по справі № 820/1005/18 скасовано.

Прийнято постанову, якою визнано незаконною відмову Міністерства охорони здоров'я України, якою не погоджено призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника Управління охорони здоров’я Харківської обласної державної адміністрації, викладену у листі від 03.03.2018 р. №11.3-14/343/5605. Зобов’язано Міністерство охорони здоров'я України повторно розглянути питання погодження щодо призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби категорії «Б» - начальника Управління охорони здоров’я Харківської обласної державної адміністрації. В задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

Постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2018 року набула законної сили 06.07.2018 року.

Харківська обласна державна адміністрація 10.07.2018 року прийняла розпорядження № 95-к, яким ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Управління охорони здоров'я Харківської обласної державної адміністрації з 11.07.2018 року, як переможця конкурсу.

Міністерство охорони здоров'я України, оскаржуючи дане розпорядження шляхом звернення до суду з позовом, обґрунтовує заявлені вимоги тим, що Харківською обласною державною адміністрацією таке розпорядження прийнято без дотримання приписів ст. 11 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", тобто без отримання від Міністерства погодження, а отже з підстав недотримання відповідачем прийняття рішення.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Згідно зі ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послуги виключно суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв’язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи.

Вжитий у Кодексі адміністративного судочинства України термін "суб'єкт владних повноважень" означає: орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з приписами ч.4 ст.5 КАС України суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, Міністерство охорони здоров'я України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, у даних правовідносинах звертається до суду з позовом з приводу виконання ним владних управлінських функцій, що пов'язані з погодженням рішення, а отже, в даних правовідносинах, є суб'єктом владних повноважень.

В свою чергу, суб’єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.

При цьому, суд зазначає, що, виходячи зі змісту ст.ст. 4, 5 КАС України, суб’єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.

Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративною юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС, яким передбачено, що за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом, а окрім того, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень обмежена також і категорією справи (предметом спору) - з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Щодо повноважень Міністерства охорони здоров'я на звернення до суду в розумінні ч.4 ст.5 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ст.28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 Міністерство охорони здоров'я України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Проте, законодавцем не визначено повноважень Міністерства охорони здоров'я України звертатись до суду з позовними заявами щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень з приводу призначення на посаду осіб для проходження публічної служби.

Стосовно повноважень Міністерства охорони здоров'я на звернення до суду в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 19 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Зі змісту заявлених позовних вимог судом встановлено, що предметом спору є оскарження центральним органом виконавчої влади рішення місцевої державної адміністрації про призначення ОСОБА_1 на посаду відповідно до вимог Закону України "Про державну службу" з підстав недотримання процедури прийняття рішення.

У компетенційних спорах позивачем є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Водночас, у цьому випадку позивач фактично оскаржує рішення Харківської обласної державної адміністрації не з підстав втручання відповідача у його компетенцію, а оскаржує розпорядження, яке має безпосередній вплив лише на третю особу у справі - ОСОБА_1 (акт індивідуальної дії), стосовно якого воно прийнято.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

З огляду на зазначене та правовідносини, які виникли між сторонами у зв'язку зі зверненням Міністерства охорони здоров'я до Харківської обласної державної адміністрації із даним позовом, даний спір не є спором між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Керуючись принципом верховенства права, гарантованим ст.8 Конституції України та ст.6 КАС України, на підставі ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд застосовує практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Так, у справі Bellet v. France Суд зазначив, що „стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

У справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року Суд підкреслив, що юридична конструкція «згідно із законом» не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. Мається на увазі, що у внутрішньому праві повинні існувати певні міри захисту проти довільного втручання публічної влади в здійснення прав.

Звертаючись до адміністративного суду як суб'єкт владних повноважень щодо оскарження індивідуального акту, що стосується інтересів фізичної особи, у спосіб, не передбачений законом, Міністерством охорони здоров'я України не дотримано вищенаведених вимог чинного законодавства.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі по тексту - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у справі "Zand v. Austria" від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з "..." поняттями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. З огляду на це, не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, вирішує спір, що підлягає розгляду судом іншої юрисдикції.

Враховуючи, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язковість суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу, зокрема, цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом", у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правомірним.

Колегія суддів зазначає, що поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Колегія суддів підтверджує, що при прийнятті судового рішення у справі суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи, правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права та ухвалив законне та обґрунтоване рішення.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.249, 311, 315, 316, 317, 321, 325, 326, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров'я України залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 08.08.2018 по справі № 2040/6074/18 залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

.

Головуючий суддя ОСОБА_2Судді ОСОБА_3 ОСОБА_4 Повний текст постанови складено 16.10.2018.