Постанова № 77127834, 19.09.2018, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

19 вересня 2018 року м.Дніпросправа № 804/262/18

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Уханенка С.А.

суддів: Божко Л.А. Дадим Ю.М.

за участю секретаря судового засідання: Сколишева О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 із заявами про приєднання до апеляційної скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Крайт», ОСОБА_2, ОСОБА_3 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 р. (суддя Кононенко Олександр Володимирович, повний текст рішення складений 03.03.2018 року) по справі за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання неправомірним та нечинним рішення Дніпровської міської ради VII скликання від 21.06.2017 року № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста"

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1.У січні 2018 року позивач звернувся з позовом до суду, в якому просила визнати неправомірним та нечинним рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21.06.2017 року № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста".

2.Позовна заява обґрунтована порушенням процедури прийняття рішень Дніпровської міської ради встановленої Регламентом Дніпровської міської ради VІІ скликання та Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року в задоволені позовних вимог відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивовано відсутністю порушеного права позивачки та не віднесення предмету спору у цій справі до оскарження нормативно-правового акту.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги

5. Позивачка, не погодившись з рішенням суду подала апеляційну скаргу, в якій просила рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Процедура

6. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02.05.2018 року відкрито провадження у справі на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 р. за апеляційною скаргою ОСОБА_1, до якої приєдналися ТОВ "Крайт", ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та витребувано

у Дніпровської міської ради документ, який запроваджував організацію харчування дітей у навчальних закладах до його зміни оскаржуваним рішенням та відомості, з відповідними доказами, щодо процедури прийняття оскаржуваного рішення.

7. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018 року оскаржуване рішення віднесено до нормативно-правового акту, визначення якого міститься в п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України та зобов'язано Дніпровську міську раду опублікувати оголошення про відкриття провадження в цій адміністративній справі.

8. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 року витребувано у Дніпровської міської ради інформацію про чинність рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 07.09.2015 року №532 «Про затвердження Положення про організацію харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах міста»; розповсюдження дії рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 07.09.2015 року №532 на дитячі садочки та ясла; спосіб визначення суб'єктів господарської діяльності, які організовували харчування у загальноосвітніх навчальних закладах; умови конкурсу оголошеного на підставі оскаржуваного рішення; перелік загальноосвітніх навчальних закладів щодо яких оголошувався конкурс; перелік загальноосвітніх навчальних закладів, які після проведення конкурсу отримували послуги харчування на інших підставах.

9. Відповідач надав заперечення на апеляційну скаргу від 20.06.2018 року та від 18.09.2018 року.

10. Розгляд справи 19.09.2018 року відбувся з початку у відповідності до ст. 31 КАС України через зміну складу колегії.

11.Аргументи сторони, яка подала апеляційну скаргу:

11.1 Відповідачем порушено ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині не оприлюднення проекту оскаржуваного рішення та аналізу його регуляторного впливу.

11.2 Порушено вимоги ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», яка забороняє прийняття регуляторного акту за відсутності аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту регуляторного акту.

11.3 Оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки розповсюджується на невизначене коло осіб, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, встановлює порядок організації дитячого харчування та призначене для неодноразового застосування.

12. Аргументи викладені у запереченнях на апеляційну скаргу:

12.1 Оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, але не відноситься до регуляторного акту.

12.2 Рішення приймалося без дотримання процедур, передбачених Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки не містить ознак регуляторного акту.

12.3 Позивачем не доведено, що його права порушені оскаржуваним рішенням.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Дніпровською міською радою VІІ скликання 21.06.2017 року прийняте рішення № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах".

З 01.09.2017 року запроваджені зміни в організації харчування дітей (аутсорсинг з послуг харчування ) у навчальних закладах, що підпорядковані Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради згідно додатку до рішення.

З метою оптимізації бюджетних коштів на забезпечення харчування дітей у навчальних закладах (аутсорсинг з послуг харчування ) надано згоду переможцям конкурсних торгів на надання послуг з харчування дітей у навчальних закладах на безоплатне користування:

- приміщенням харчоблоків, овочесховищ, комор та технологічним обладнанням навчальних закладів за умови здійснення поточного ремонту зазначених приміщень за власний рахунок;

- кухонними інвентарем та посудом за умови повернення його в належному стані після закінчення дії договору.

Крім цього зазначеним рішенням звільнено від сплати за комунальні послуги та енергоносії переможців конкурсних торгів.

Рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21.06.2017 року № 62/22 опубліковане на сайті Дніпровської міської ради.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

14. Конституція України.

14.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Кодекс адміністративного судочинства України.

15.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. Закон України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

16.1. Стаття 1. Регуляторний акт це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган, зокрема, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування.

16.2 Стаття 6. Громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

16.3 Стаття 8. Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

16.4 Стаття 9. Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

17. Кодекс адміністративного судочинства

17.1. Пункт 18 ч. 1 статті 4. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування

17.2. Частина 2 статті 264. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

18. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»

18.1 Частина 11 статті 59. Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації».

19. Закону України «Про доступ до публічної інформації».

19.1. Частина 3 статті 15. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

ПОЗИЦІЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

20. Дослідивши обставини справи, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

21. Назва та текст оскаржуваного рішення від 21.06.2017 року № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах" свідчить про запровадження певних організаційних змін. Зміна свідчить про існування норми (порядку), яку пропонується змінити. Ці зміни стосуються правовідносин, які виникнуть у майбутньому при реалізації цього рішення під час надання послуг з харчування дітям у навчальних закладів м. Дніпра, визначених у додатку до рішення. Отже, це рішення розповсюджує свою дію на невизначене коло осіб, а саме, на суб'єктів підприємницької діяльності які будуть надавати послуги з харчування дітей, які будуть споживати ці послуги та їх батьків, які є законними представниками цих дітей та приймають за них рішення, що стосуються їх життя та здоров'я. Запровадження аутсорсингу з послуг харчування та визначення значної кількості навчальних закладів свідчить про його неодноразове застосування.

22.Проте, як було встановлено в судовому засіданні будь-який документ Дніпровської (Дніпропетровської) міської ради, який би регулював організацію харчування дітей у дитячих садочках та яслах відсутній, що дає змогу дійти висновку про запровадження органом місцевого самоврядування нового порядку в цій сфері.

23. Надаючи правовий аналіз статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, оскільки ним встановлені норми права, він розрахований на неодноразове застосування і застосовується щодо невизначеного кола осіб, з метою організації харчування дітей у навчальних закладах.

24. Зважаючи на викладене, у справах про оскарження нормативно-правового акту є перевірка дотримання процедури прийняття цього акту.

25. Як вказано у запереченнях на апеляційну скаргу прийняття оскаржуваного рішення відбувалося без дотримання процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що свідчить про порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача та осіб, що приєдналися до апеляційної скарги.

26. Право на оскарження нормативно-правового акта мають як особи, щодо яких його застосовано, так і особи, які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тому суб'єктами оскарження можуть бути як юридичні, так і фізичні особи, при цьому не обов'язково, щоб на момент оскарження щодо них вже було застосовано відповідний нормативно-правовий акт, достатньо, щоб такий акт теоретично міг бути застосований до них, як до суб'єктів відповідних правовідносин. Аналогічний висновок наведений у постанові Верховного Суду України від 25 травня 2010 року у справі № 21-282во10.

27. Організація дитячого харчування у навчальних закладах не може вважатися інтересом виключно батьків, діти яких відвідують ці заклади, оскільки загальновідомим фактом є безпосередній зв'язок харчування та розвитку і здоров'я дитини. Отже, в сфері правовідносин, що досліджуються в цій справі поняття «охоронюваний інтерес» має більше широке значення, а саме розвиток та здоров'я нового покоління, до якого причетні всі небайдужі члени територіальної громади міста Дніпро.

28. Крім того, порушення судом першої інстанції процедури розгляду справи, передбаченого ст. 264 КАС України стало перешкодою до вступу у справу заінтересованих осіб, а надані належні докази з боку ТОВ «Крайт», як учасника правовідносин із забезпечення продуктами харчування навчальних закладів, свідчать про наявність у останнього права на оскарження нормативно-правового акту, що є предметом розгляду у цій справі. Надані ОСОБА_3, ОСОБА_2О та ОСОБА_4 свідоцтва про народження ними дітей у 2015 році є належними доказами їх права на оскарження рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21.06.2017 року № 62/22.

29. У зв'язку з викладеним суд апеляційної інстанції не приймає доводи заперечень на апеляційну скаргу в частині відсутності порушеного права позивача.

30. З огляду на викладене, висновок суду першої інстанцій щодо відсутності порушеного права позивача та не віднесення оскаржуваного рішення то регуляторного акту є помилковим, у зв'язку з чим рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог.

31. Інші доводи позивача, викладені як в позовній заяві не беруться судом апеляційної інстанції до уваги, оскільки стосуються реалізації положень оскаржуваного рішення.

32. Зважаючи на результат апеляційного перегляду та документально підтверджені судові витрати, понесені учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді першої та апеляційної інстанції, судові витрати у вигляді судового збору підлягають поверненню позивачу та особам, які приєдналися до апеляційної скарги за рахунок коштів місцевого бюджету Дніпровської міської ради.

33. Керуючись ст. ст. 315, 317, 321, 322, КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 із заявами про приєднання до апеляційної скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Крайт», ОСОБА_2, ОСОБА_3 - задовольнити.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 р. - скасувати.

3. Позовні вимоги ОСОБА_1 - задовольнити.

4. Визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21.06.2017 року № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста".

5. Стягнути з Дніпровської міської ради судовий збір на користь ОСОБА_1 1600 грн., ТОВ «Крайт» 960 грн., ОСОБА_2 960 грн., ОСОБА_3 960 грн.

6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів з дня його проголошення.

7. В повному обсязі постанова виготовлена 02 жовтня 2018 року.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Суддя: Л.А. Божко

Суддя: Ю.М. Дадим