Ухвала суду № 77079863, 24.09.2018, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без руху

24 вересня 2018 року м. Київ № 810/4898/18

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панова Г.В., розглянувши позов керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до товариства з обмеженою відповідальністю «Торгруп», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Управління Державної служби України з безпеки на транспорті у Миколаївській області про стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами,

В С Т А Н О В И В:

Керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду в порядку частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, пред'явивши вимоги про стягнення з ТОВ «Торгруп» плати за проїзд дорогами великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів у розмірі 19011, 59 грн. У якості третьої особи визначено Управління Укртрансбезпеки у Миколаївській області.

Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з’ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; подано позов у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

З тексту позовної заяви слідує, що прокурор звертається до суду в порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме – представництво інтересів держави.

Відповідно до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Прокурором самостійно в заяві зазначено, що він звертається в порядку статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв'язку з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах (в тому числі касаційне оскарження судових рішень) стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суддя звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність обґрунтованих підстав для відповідного представництва.

Наявність порушеного інтересу держави у даній справі прокурор обґрунтовує несплатою суб’єктом господарювання плати за проїзд великовагових та (або) великогабаритних транспортних засобів автодорогами загального користування у добровільному порядку, що тягне за собою ненадходження коштів до Державного бюджету України та, на думку прокурора, суттєво порушує інтереси держави.

Крім того, прокурор у своїй позовній заяві посилається на відсутність органу, уповноваженого відповідно до вимог чинного законодавства, звертатися до суду з позовом про примусове стягнення вищезазначеної плати, у зв’язку з чим суд констатує таке: засади організації та діяльності автомобільного транспорту врегульовані Законом України від 05.04.2001 № 2344-ІІІ «Про дорожній рух» (далі – ОСОБА_1 № 2344-ІІІ).

ОСОБА_1 регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень (стаття 3 Закону № 2344-ІІІ).

Статтею 6 Закону № 2344-ІІІ передбачено, що Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у сфері автомобільного транспорту, законодавчі основи її реалізації.

Загальне державне регулювання діяльності автомобільного транспорту здійснює Кабінет Міністрів України відповідно до своїх повноважень.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері автомобільного транспорту, забезпечує: формування та реалізацію державної політики у сфері автомобільного транспорту.

Реалізація державної політики у сфері автомобільного транспорту здійснюється через центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, здійснює, зокрема: державний нагляд і контроль за дотриманням автомобільними перевізниками вимог законодавства, норм та стандартів на автомобільному транспорті; інші повноваження, визначені законами та покладені на нього Президентом України.

В свою чергу, статтею 60 Закону № 2344-ІІІ передбачено, що за порушення законодавства про автомобільний транспорт до автомобільних перевізників застосовуються адміністративно-господарські штрафи за надання послуг з перевезень пасажирів та вантажів без оформлення документів, перелік яких визначений статтями 39 та 48 цього Закону, - штраф у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Розглядати справи про накладення адміністративно-господарських штрафів за порушення, зазначені у цій статті, мають право посадові особи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті.

Адміністративно-господарські штрафи стягуються відповідно до закону центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), і зараховуються до Державного бюджету України.

Крім того, постановою КМУ від 08.11.2006 № 1567 затверджений Порядок здійснення державного контролю на автомобільному транспорті (далі – Порядок № 1567).

ОСОБА_1 Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням суб'єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту (далі - суб'єкти господарювання), вимог законодавства про автомобільний транспорт, норм та стандартів щодо організації перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, норм міжнародних договорів про міжнародне автомобільне сполучення, виконанням умов перевезень, визначених дозволом на перевезення на міжобласних автобусних маршрутах, вимог Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення, дотриманням габаритно-вагових параметрів, наявністю дозвільних документів на виконання перевезень та відповідністю виду перевезень, відповідних ліцензій, внесенням перевізниками-нерезидентами платежів за проїзд автомобільними дорогами (пункт 1 Порядку № 1567).

Органами державного контролю на автомобільному транспорті (далі - органи державного контролю) є Укртрансбезпека, її територіальні органи (пункт 3 Порядку № 1567).

Крім того, постановою КМУ від 27.06.2007 № 879 «Про заходи щодо збереження автомобільних доріг загального користування», затверджений Порядок здійснення габаритно-вагового контролю та справляння плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні (далі – Порядок № 879), який визначає механізм здійснення габаритно-вагового контролю великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів (далі - великовагові та/або великогабаритні транспорті засоби), що використовуються на автомобільних дорогах загального користування (пункт 1 Порядку № 879).

Габаритно-ваговий контроль транспортних засобів на автомобільних дорогах загального користування здійснюється Укртрансбезпекою, її територіальними органами та уповноваженими підрозділами Національної поліції (пункт 3 Порядку № 879).

Кошти, стягнені за проїзд автомобільними дорогами загального користування великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів, спрямовуються в установленому порядку до державного бюджету (пункт 26 Порядку № 879).

В свою чергу, суспільні відносини у сфері дорожнього руху та його безпеки, права, обов'язки і відповідальність суб'єктів - учасників дорожнього руху, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, об'єднань, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та господарювання (далі - міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та об'єднань) врегульовані Законом України від 30.06.1993 № 3353-ХІІ «Про дорожній рух» (далі – ОСОБА_1 № 3353-ХІІ).

Відповідно до частини 1 статті 4 ОСОБА_1 № 3353-ХІІ, до компетенції Кабінету Міністрів України у сфері дорожнього руху належить, зокрема: підготовка проектів законів, нормативних актів з питань дорожнього руху та його безпеки, а також відповідальності за їх порушення на території України; контроль за виконанням законодавства про дорожній рух тощо.

Згідно з вимогами частини 1 статті 5 Закону № 3353-ХІІ, до компетенції органів влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, обласних, Київської та Севастопольської державних адміністрацій у сфері дорожнього руху належить, зокрема: державний нагляд та контроль за дотриманням законодавства про дорожній рух та його безпеку, за діяльністю підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та господарювання щодо планування та виконання заходів з безпеки дорожнього руху, вимог екологічної безпеки; контроль за справлянням державних і місцевих податків, зборів та інших обов'язкових платежів у сфері дорожнього руху; контроль за справлянням державних і місцевих податків, зборів та інших обов'язкових платежів у сфері дорожнього руху; вирішення інших питань дорожнього руху.

До компетенції міських рад та їх виконавчих органів, районних рад та районних державних адміністрацій у сфері дорожнього руху належить: керівництво та контроль за діяльністю підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та господарювання за виконанням вимог законодавства, рішень органів державної виконавчої влади про дорожній рух і його безпеку; накладання у межах своєї компетенції адміністративних стягнень за порушення законодавства у сфері дорожнього руху та його безпеки; керівництво роботою по справлянню податків, зборів та інших обов'язкових платежів у сфері дорожнього руху. Органи, визначені частиною першою цієї статті, мають право розглядати і вирішувати інші питання, які відповідно до чинного законодавства належать до їх відання (стаття 6 Закону № 3353-ХІІ).

Контроль у сфері безпеки дорожнього руху здійснюється Кабінетом Міністрів України, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, Національною поліцією, іншими спеціально уповноваженими на те державними органами (державний контроль), а також міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (відомчий контроль) (стаття 52 Закону № 3353-ХІІ).

Відповідно до пункту 5 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 103, Укртрансбезпека відповідно до покладених на неї завдань: 15) здійснює габаритно-ваговий контроль транспортних засобів на автомобільних дорогах загального користування; 23) здійснює контроль за внесенням перевізниками-нерезидентами платежів за проїзд автомобільними дорогами України; 27) здійснює нарахування, вживає заходів щодо стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні, під час здійснення габаритно-вагового контролю; 28) видає в установленому порядку обов’язкові до виконання приписи щодо усунення порушень вимог нормативно-правових актів з питань безпеки на транспорті та здійснює контроль за виконанням таких приписів; 29) у випадках, передбачених законом, складає протоколи про адміністративні правопорушення, розглядає справи про адміністративні правопорушення і накладає адміністративні стягнення; 62) здійснює інші повноваження, визначені законом.

В свою чергу, у відповідності до вимог процесуального закону, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

Таким чином, у взаємозв’язку із вищенаведеними нормами чинного законодавства в межах спірних правовідносин, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого відповідно до чинного законодавства, звертатися до суду з позовом про примусове стягнення плати за проїзд великовагових та (або) великогабаритних транспортних засобів автодорогами загального користування, не є обґрунтованими.

Юридичним фактом, що порушує інтереси держави у спірних правовідносинах, прокурор визначає несплату відповідачем до Державного бюджету України вищезазначеної плати в розмірі 19011, 59 грн.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Верховного суду від 19.07.2018 в адміністративній справі № 822/1169/17.

Разом з тим, у позові прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відсутність виконання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», унеможливлює вирішення питання судом щодо відкриття провадження в адміністративній справі на підставі частини 1 статті 169 та частини 7 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України.

З огляду на те, що матеріали позовної заяви оформлені не належним чином, чого вимагає Кодекс адміністративного судочинства України, суддя визнав за необхідне залишити позовну заяву без руху.

Недоліки позовної заяви мають бути усунені на протязі десяти днів з дня вручення копії цієї ухвали шляхом подання до суду: належним чином оформленої позовної заяви у відповідності до вимог статей 160, 161 з урахуванням положень статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, з обов’язковим обґрунтуванням підстав для звернення до суду (обґрунтування змісту державного інтересу та неможливості здійснювати самостійно повноваження іншим органом у спірних правовідносинах), враховуючи висновки суду; доказів направлення відповідачеві та третій особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення копії позовної заяви із додатками з урахуванням усунутих недоліків.

Керуючись статтями 53, 122, 123, 160, 161, 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

У Х В А Л И В :

1. Позовну заяву залишити без руху.

2. Протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху позивачеві необхідно усунути недоліки позовної заяви у спосіб, визначений даною ухвалою.

3. Роз'яснити позивачеві, що якщо недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, не будуть усунуті у встановлений судом строк, позовна заява буде повернута відповідно до частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

4. Копію ухвали надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Суддя Панова Г. В.