Ухвала суду № 77042753, 11.10.2018, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

11 жовтня 2018 року м. Київ № 320/5256/18

Суддя Київського окружного адміністративного суду Леонтович А.М., розглянувши позовну заяву Міністерства аграрної політики та продовольства України до Приватного акціонерного товариства «Старокримський», Міністерства аграрної політики та продовольства України в АР Крим, Управління агропромислового розвитку Кіровської районної державної адміністрації, третя особа – Державна казначейська служба України про визнання протиправною бездіяльності та встановлення факту відсутності підстав для отримання бюджетних коштів,

ВСТАНОВИВ:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Міністерство аграрної політики та продовольства України з позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України в АР Крим, Управління агропромислового розвитку Кіровської районної державної адміністрації, третя особа – Державна казначейська служба України, у якому позивач просить суд:

- визнати відсутність законних підстав для стягнення на користь ПрАТ «Старокримський» бюджетних коштів з Державного бюджету України за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників, ягідників та нагляд за ними» у сумі 4243651,52 грн., шляхом списання з відповідних рахунків Міністерства аграрної політики та продовольства України;

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства АРК щодо не спрямування на користь ПрАТ «Старокримський» бюджетних коштів на погашення кредиторської заборгованості за бюджетними зобов’язаннями за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників, ягідників та нагляд за ними» у сумі 4243651,52 грн.;

- визнати протиправною бездіяльність Управління агропромислового розвитку Кіровської районної державної адміністрації щодо не спрямування на користь ПрАТ «Старокримський» бюджетних коштів на погашення кредиторської заборгованості за бюджетними зобов’язаннями за бюджетною програмою КПКВ 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників, ягідників та нагляд за ними» у сумі 4243651,52 грн.

У силу положень пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, спір виник у правовідносинах, пов’язаних з виконанням бюджетної програми державної підтримки розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними.

Зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів судом встановлено, що у провадженні Окружного адміністративного суду АРК перебувала адміністративна справа №801/132/13-а за позовом Приватного акціонерного товариства "Старокримський" до Головного управління Державної казначейської служби України в АР Крим, Державної казначейської служби України, Управління Державної казначейської служби України в Кіровському районі АР Крим, Міністерства аграрної політики та продовольства України, Міністерства аграрної політики та продовольства України в АР Крим, третя особа - Управління агропромислового розвитку Кіровської районної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та спонукання до виконання певних дій і стягнення коштів.

Постановою Окружного адміністративного суду АРК від 27.03.2013 у справі №801/132/13-а, яка залишена без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2013, позов задоволено частковою

Вирішено стягнути з Державного бюджету України шляхом списання з відповідних рахунків Міністерства аграрної політики та продовольства України на користь Приватного акціонерного товариства «Старокримський» компенсацію здійснених в поточному бюджетному році витрат на проведення робіт із закладення насаджень, догляду за ними до вступу у плодоношення та придбання матеріалів, необхідних для таких робіт, будівництво водонакопичувальних басейнів та розкорчування площ непродуктивних багаторічних насаджень за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» у розмірі 4243651,52 грн..

13 лютого 2014 року Севастопольським апеляційним адміністративним судом виданий виконавчий лист по адміністративній справі №801/132/13-а про стягнення з рахунків Міністерства аграрної політики та продовольства України на користь Приватного акціонерного товариства «Старокримський» 4243651,52 грн.

У позовній заяві позивач стверджує, що на виконання бюджетної програми підтримки розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними грошові кошти у розмірі 4243651,52 грн. спрямував на відповідні рахунки Міністерства аграрної політики та продовольства України АР Крим ще у 2013 році.

Позивач стверджує, що усупереч вимог чинних на той час нормативно-правових актів Міністерство аграрної політики та продовольства України АР Крим своїх обов’язків у процедурі виплати бюджетних коштів на виконання зазначеної програми не виконало, що призвело до невиплати ПрАТ «Старокримський» коштів у розмірі 4243651,52 грн.

При цьому позивач наголошує, що Мінагрополітики є центральним органом виконавчої влади, який фінансується з Державного бюджету. Водночас коштів на покриття вимог ПрАТ «Старокримський» у бюджеті на 2018 рік не передбачено.

З урахуванням викладеного позивач, як центральний орган виконавчої влади вважає, що відповідачами у справі – юридичною особою приватного права – ПрАТ «Старокримський» та юридичними особами публічного права – суб’єктами владних повноважень – Мінагрополітики АРК та Управлінням агропромислового розвитку Кіровської РДА порушуються його права, на захист яких він і звернувся до суду, з приводу чого суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Згідно з статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач – це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Частиною 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частинами 2 і 3 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частини 4 цієї ж статті громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об’єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об’єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами державної влади чи місцевого самоврядування. Однією з визначальних особливостей КАС України є те, що, як правило, позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Суб’єкт владних повноважень може звернутись з позовом до адміністративного суду для вирішення публічно-правового спору виключно за умови, коли таке право надано йому законом для реалізації наданих йому повноважень чи функцій.

Для цього виду звернень характерним є встановлення законом чітких умов та підстав, коли повноваження відповідного суб'єкта владних повноважень можуть бути реалізовані шляхом звернення до суду.

Спільною ознакою вимог, які можуть бути предметом позову суб'єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер. Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень.

Громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.

Логічний спосіб тлумачення частини четвертої статті 46 КАС України дозволяє суду дійти висновку, що і пункт 5 частини четвертої статті 46 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 4, 5, 19 КАС України, які визначають поняття публічно-правового спору, суб'єкта владних повноважень, закріплюють право на звернення до суду та межі юрисдикції адміністративних судів та відповідає закріпленим у КАС України способам захисту прав, які підпорядковані меті захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти в силу специфіки свого правового положення та повноважень можуть втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі, урівнюються з останніми шляхом ухилення від того, що саме на них покладено обов'язок доведення правомірності своїх дій.

Отже, звернення суб’єкта владних повноважень до суду є елементом реалізації ним своїх повноважень у сфері публічних правовідносин, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, що полягає у перевірці законності втручання суб’єкта владних повноважень у права інших осіб, а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб.

Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не може бути способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Аналогічні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12, 22 вересня 2015 року у справі № П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, 14 березня 2018 року у справі №800/566/17, 06 червня 2018 року у справі № П/811/289/16, 13 червня 2018 року у справі № 815/332/17 та 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1119 (далі – Положення), Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 3 Положення передбачено, що основними завданнями Мінагрополітики є забезпечення:

1) формування та реалізація державної аграрної політики, державної політики у сферах сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави, охорони прав на сорти рослин, тваринництва, рослинництва, розвитку сільських територій, садівництва, виноградарства, виноробства, хмелярства, харчової і переробної промисловості (далі - сфери агропромислового виробництва), технічної політики у сфері агропромислового комплексу та машинобудування для агропромислового комплексу, сільськогосподарської дорадчої діяльності, виробництва та обігу органічної продукції (сировини), моніторингу та родючості ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, насінництва та розсадництва;

2) формування та реалізації державної політики у сферах рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, лісового та мисливського господарства, ветеринарної медицини, безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, у сферах карантину та захисту рослин, у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів;

4) формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у системі інженерно-технічного забезпечення агропромислового комплексу.

Коло повноважень, що реалізує Мінагрополітики відповідно до покладених на нього завдань визначене у підпунктах 1-68 пункту 4 Положення, якими не передбачено таких завдань і функцій Мінагрополітики, реалізація яких вимагала б звернення до адміністративного суду з позовом, предмет якого тотожний позову, поданому до Київського окружного адміністративного суду.

Іншими нормативно-правовими актами на Мінагрополітики також не покладено завдань, умовою реалізації яких було б звернення до суду з адміністративним позовом.

У пунктах 35-38 постанови Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №818/1735/17 зазначено, що суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Беручи до уваги, що Мінагрополітики звернулось до суду з цим позовом з підстав, які чинним законодавством не передбачені, та враховуючи, що поданий до суду позов не пов’язаний з реалізацією Мінагрополітики наданих йому законом повноважень і завдань у сфері публічно-правових відносин, суд дійшов висновку, що спір між Мінагрополітики та Міністерством аграрної політики та продовольства України в АР Крим, Управлінням агропромислового розвитку Кіровської РДА з вказаним предметом та з вказаних підстав не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства.

Зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів слідує, що дійсний предмет спору лежить у площині правовідносин, пов'язаних з виконанням постанови Окружного адміністративного суду АРК від 27.03.2013 у справі №801/132/13-а, зі змістом якої не погоджується позивач. Проте суд зазначає, що незгода позивача з обставинами, встановленими судом у певному проваджені чи наданою їм правовою оцінкою, є приводом для звернення до судів апеляційної та касаційної інстанції, а не з новим позовом, у якому позивач, підміняючи предмет позову, фактично просить надати іншу правову оцінку обставинам та фактам, які уже були досліджені судом у рамках справи №801/132/13-а.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі.

Керуючись статтями 19, 170, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження за позовом Міністерства аграрної політики та продовольства України до Приватного акціонерного товариства «Старокримський», Міністерства аграрної політики та продовольства України в АР Крим, Управління агропромислового розвитку Кіровської районної державної адміністрації, третя особа – Державна казначейська служба України про визнання протиправною бездіяльності та встановлення факту відсутності підстав для отримання бюджетних коштів.

2. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п’ятнадцяти днів з дня її складання (підписання).

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Леонтович А.М.