Рішення № 76940277, 19.09.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 вересня 2018 року № 826/11947/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючий суддя Арсірій Р.О., судді Кузьменко В.А., Огурцов О.П., за участю секретаря судового засідання Шевченко М.В., за участі:

представник позивача: ОСОБА_1

представник відповідача-1: ОСОБА_2

представник відповідача-2: ОСОБА_3

представник третьої особи-1: ОСОБА_4

представник третьої особи-2: ОСОБА_5

представник третьої особи-3: ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом народного депутата України ОСОБА_6 до Міністра фінансів України ОСОБА_7, Прем'єр-Міністра України ОСОБА_8, за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору Національного агентства України з питань державної служби, ОСОБА_9, Кабінету Міністрів України про визнання наявності компетенції, визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

Суд прийняв до уваги таке:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся народний депутат України ОСОБА_6 (далі - позивач) з позовом до Міністра фінансів України ОСОБА_7 (далі - відповідач-1), Прем'єр-Міністра України ОСОБА_8 (далі - відповідач-2), за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору Національного агентства України з питань державної служби (далі - третя особа-1), ОСОБА_9 (далі - третя особа-2), Кабінету Міністрів України (далі - третя особа-3), у якому, з урахуванням заяви про зменшення розміру позовних вимог (а.с. 187-189 т. 1), просить суд:

1. Визнати наявність компетенції (повноважень) Міністра фінансів України на подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу».

2. Визнати протиправною бездіяльність Міністра фінансів України щодо не подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення ОСОБА_9 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу».

3. Визнати протиправною бездіяльність Прем'єр-Міністра України щодо не подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про звільнення ОСОБА_9 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.09.2017 відкрито провадження у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.10.2017 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність, яка полягала у ненаданні пропозицій, у встановлений законодавством строк, про звільнення ОСОБА_9 з посади Голови Державної фіскальної служби на підставі вимог статті 84 Закону України «Про державну службу».

Відповідачі проти задоволення позовних вимог заперечили, в обґрунтування чого посилались на те, що після внесення змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» подання пропозиції про звільнення керівника центрального органу виконавчої влади належить до компетенції Комісії з питань вищого корпусу державної служби, а не Міністра фінансів України.

Третя особа-1 надала до суду письмові пояснення, у яких зазначила, що до повноважень Комісії з питань вищого корпусу державної служби не належить прийняття рішення про призначення та звільнення керівників центральних органів виконавчої влади.

Третя особа-2 просила суд відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав їх необґрунтованості.

Третя особа-3 заперечила проти задоволення позову, посилаючись на безпідставність і необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність порушеного права позивача.

Розглянувши подані документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

05.05.2015 відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України №424-р ОСОБА_9 був призначений на посаду Голови Державної фіскальної служби України.

Позивач посилався на те, що з листів Генеральної прокуратури України від 06.04.2017 №06-18954-16 та листів Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) від 06.04.2017 №02-206/12599 і від 09.06.2017 №02-206/20271 вбачається, що в ході проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні №420151110000000121 від 19.03.2015 детективами НАБУ було отримано лист Національного агентства з боротьби зі злочинністю Великої Британії від 06.03.2017 №NCA/NABU/SAP/06/03/2017, де було зазначено, що «ОСОБА_9, дата народження ІНФОРМАЦІЯ_1, Голова Державної фіскальної служби України, став натуралізованим громадянином Великої Британії у травні 2012 року, і є власником британського паспорту, з серійним номером НОМЕР_1».

Народний депутат України ОСОБА_6 направив депутатське звернення №122-1 на адресу Прем'єр-Міністра України ОСОБА_8 та Міністра фінансів України ОСОБА_7 щодо звільнення із займаної посади Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_9 на підставі пункту 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу», згідно якої набуття громадянства іншої держави є підставою для припинення державної служби.

Вказане депутатське звернення листом Прем'єр-Міністра України №10507/1/1-17 від 24.03.2017 направлено на розгляд Міністру фінансів України ОСОБА_7, Голові Національного агентства України з питань державної служби ОСОБА_11 та т.в.о. Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_12

За результатом розгляду депутатського звернення позивача Міністерство фінансів України надало відповідь листом від 05.04.2017 №17030-02-2/9066, у якій стосовно звільнення ОСОБА_9 з посади Голови Державної фіскальної служби України зазначило, що відповідно до статті 19 закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

Після отримання вказаного листа, позивач звернувся із аналогічним депутатським зверненням №183 від 14.04.2017 до Національного агентства з питань державної служби, яке відповідно до пункту 11 «Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 25.03.2016 №243, здійснює організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Комісії з питань вищого корпусу державної служби (далі- Комісія).

Національне агентство з питань державної служби на депутатське звернення надало відповідь листом від 27.04.2017 №3960/90-17, в якому зазначило, що з урахуванням наведеної позивачем інформації, за ініціативою суб'єкта призначення та з метою правомірного застосування приписів пункту 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу», необхідно здійснити дисциплінарне провадження для з'ясування обставин, ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку.

В подальшому позивач звернувся із депутатським зверненням №204 від 17.05.2017 до Прем'єр-Міністра України, в якому просив внести на розгляд Кабінету Міністрів України подання щодо звільнення з займаної посади Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_9 з підстав, передбачених пунктом 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу» та прийняти рішення про оголошення конкурсу на зайняття посади Голови ДФС України у відповідності до Закону України «Про державну службу».

Вказане депутатське звернення листом Прем'єр-Міністра України №19492/1/1-17 від 29.05.2017 направлено на розгляд Міністру фінансів України ОСОБА_7, Міністру юстиції України ОСОБА_14, Голові Національного агентства України з питань державної служби ОСОБА_11 та т.в.о. Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_12, про що повідомлено позивача.

Вважаючи, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність щодо неподання пропозицій про звільнення з посади Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_9, позивач звернувся до суду.

Оцінивши за правилами статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.

У відповідності до положень статті 6 Закону України «Про державну службу» посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців. Категорія «А» посад державної служби включає, зокрема, посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників.

Частиною 2 статті 13 Закону України «Про державну службу» встановлено, що керівник центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України в порядку, встановленому для призначення на посади державної служби категорії «А».

Згідно із частиною 2 статті 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Відповідно до пункту 10 Положення про Державну фіскальну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 №236 (далі - Положення №236) ДФС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра фінансів.

Аналогічні норми містились в частині 1 статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (в редакції Закону, що діяла до 30.05.2016), які передбачали, що керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Однак, 01.05.2016 набрав чинності Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889VIII, яким внесені зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема, частину першу статті 19 викладено в такій редакції:

«Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

Комісія з питань вищого корпусу державної служби вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо кандидатури для призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу.».

Третя особа-3 посилалась на положення частин 1, 7 статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», згідно яких Кабінет Міністрів призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Прем'єр-міністра України: 1) керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; 2) відповідно до закону членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; 3) перших заступників і заступників міністрів; 4) перших заступників і заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Однак, наведені положення Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяли до 30.04.2016. З набранням чинності 01.05.2016 Законом України «Про державну службу» частини 1, 7 статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» викладені в наступній редакції:

«Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Кабінет Міністрів України призначає на посаду: 1) державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу; 2) перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем'єр-міністра України.

Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України з підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу».».

Отже, Законами України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про Кабінет Міністрів України» не передбачено звільнення керівника Державної фіскальної служби України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра фінансів.

Суд зазначає, що Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» та Закон України «Про Кабінет Міністрів України» мають вищу юридичну силу ніж Положення №236, крім того, наведені вище норми прийняті пізніше, ніж у Положенні №236, що є додатковою підставою для застосування саме норм Законів.

Позивач посилався на положення пункту 4 листа Міністерства юстиції України від 26.12.2008 №758-0-0-08-19 де зазначено, що при розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному, якщо він не скасований виданим пізніше загальним актом.

Суд відхиляє наведені доводи позивача, оскільки дане правило діє виключно у разі суперечності правових норм у підзаконних нормативно-правових актах однакової юридичної сили, водночас в даній справі має місце суперечність між актами різної юридичної сили.

Отже, положеннями статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що саме за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №490-р утворено Комісію з питань вищого корпусу державної служби та затверджено її персональний склад.

Повноваження Комісії з питань вищого корпусу державної служби визначені статтею 15 Закону України «Про державну службу», згідно якої Комісія:

1) погоджує розроблені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, типові вимоги до професійної компетентності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»;

2) проводить конкурс на зайняття вакантних посад державної служби категорії «А» та вносить суб'єкту призначення пропозиції щодо переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата на вакантну посаду;

3) розглядає пропозиції та надає згоду на дострокове звільнення з посади за ініціативою суб'єкта призначення державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», та повідомляє про своє рішення суб'єкта призначення і центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби;

4) вносить пропозиції суб'єкту призначення щодо переведення державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», на рівнозначну або нижчу посаду до іншого державного органу у випадках, передбачених статтею 34 цього Закону;

5) здійснює дисциплінарні провадження щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», та вносить суб'єкту призначення пропозиції за наслідками дисциплінарного провадження;

6) затверджує перелік посад державної служби, патронатної служби та посад працівників, які виконують функції з обслуговування, а також встановлює категорії посад державної служби за поданням керівника державної служби в апаратах допоміжних органів, утворених Президентом України.

Позивач посилався на те, що Комісія з питань вищого корпусу державної служби наділена повноваженнями самостійно вносити пропозиції суб'єкту призначення виключно щодо переведення державних службовців або ж за наслідками дисциплінарного провадження.

Суд відхиляє наведені доводи позивача, оскільки ані положення статті 15 Закону України «Про державну службу», ані положення статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» не містять обмеження щодо внесення Комісією пропозиції про звільнення керівника центрального органу виконавчої влади виключно за наслідками дисциплінарного провадження.

Відповідно до частин 10, 11 статті 69 Закону України «Про державну службу» результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.

Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Суд встановив, що Кабінетом Міністрів України прийнято рішення від 25.01.2018 (витяг з протоколу №3), яким доручено Комісії з питань вищого корпусу державної служби здійснити дисциплінарне провадження стосовно Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_9 за фактами, викладеними в листі Міністерства фінансів України від 17.01.2018 №17030-02-3/1421 щодо втрати права на державну службу з огляду на набуття ним громадянства Великої Британії, відповідно до вимог статті 84 Закону України «Про державну службу» та за його результатами подати Кабінетові Міністрів України відповідні пропозиції.

Зі змісту листа Комісії з питань вищого корпусу державної служби від 30.01.2018 №14-90/1-1-18 (а.с. 199 т. І) слідує, що Комісією встановлена відсутність підстав для притягнення Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_9 до дисциплінарної відповідальності, водночас вказано на те, що набуття громадянства іншої держави є підставою для припинення державної служби у зв'язку із втратою права на державну службу або його обмеженням (пункт 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу»).

Отримавши дані пропозиції Комісії з питань вищого корпусу державної служби, Кабінетом Міністрів України видано розпорядження від 31.01.2018 №35-р про припинення державної служби ОСОБА_9

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги про визнання наявності компетенції (повноважень) Міністра фінансів України на подання Прем'єр-міністру України пропозицій про звільнення з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пункту 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу», оскільки подання таких пропозицій належить до компетенції Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Міністра фінансів України щодо не подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення ОСОБА_9 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини 1 статті 84 Закону України «Про державну службу» та визнання протиправною бездіяльності Прем'єр-Міністра України щодо не подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про звільнення ОСОБА_9, суд зазначає, що вони задоволенню не підлягають, оскільки, як було зазначено вище, подання таких пропозицій належить до компетенції Комісії з питань вищого корпусу державної служби.

Крім того, Верховний Суд в рішенні від 08.02.2018 №П/9901/13/18 800/191/17, вказав на те, що адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб, зокрема встановити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції від 15.12.2017) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Аналогічні норми містились в статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду.

Звертаючись до суду з позовом щодо визнання компетенції (повноважень) Міністра фінансів України та визнання протиправною бездіяльності Міністра фінансів України і Прем'єр-Міністра України позивач також повинен пояснити які правові наслідки безпосередньо для нього породжують вказані правовідносини.

В обґрунтування наявності порушення права позивач посилався на положення Закону України «Про статут народного депутата України», якими надано право народному депутату звертатись до державних органів з вимогою припинити порушення, обов'язок народного захищати інтереси виборців і держави, тощо.

Досліджуючи питання наявності порушеного права позивача, суд дійшов висновку про відсутність у позивача порушеного права, оскільки дії/бездіяльність відповідачів у спірних правовідносинах мають вплив на права третьої особи-2, а не позивача.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до частини 2 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно із частинами 1, 2, 5 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані учасниками справи докази, а також усні та письмові доводи учасників справи стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись положеннями статей 6, 8, 9, 77, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову народного депутата України ОСОБА_6 відмовити повністю.

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуючий суддя Р.О. Арсірій

Судді В.А. Кузьменко

О.П. Огурцов