Постанова № 76819665, 25.09.2018, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 вересня 2018 року справа № 811/989/18

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Чумака С.Ю.,

суддів: Олефіренко Н.А. Чабаненко С.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року у справі № 811/989/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язати вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача, викладене у листі від 10.01.2018 р. вих. № Т-9/0-248/0/6-18, яким відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 1,7178 га з кадастровим номером НОМЕР_1 за рахунок земель сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі, розташованої за межами населеного пункту на території Голиківської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області;

- зобов'язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 1,7178 га з кадастровим номером: НОМЕР_1 за рахунок земель сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі, розташованої за межами населеного пункту на території Голиківської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області, та надати у власність позивачу земельну ділянку з кадастровим номером: НОМЕР_1, площею 1,7178 га, в т.ч.: 1,7178 га ріллі, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Голиківської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року адміністративний позов задоволений частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області у затвердженні проекту землеустрою, викладену у листі від 10.01.2018 р. вих. № Т-9/0-248/0/6-18; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області не пізніше 30 днів з дня набрання цим рішенням суду законної сили повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 1,7178 га, кадастровий номер: НОМЕР_1, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі, розташованої за межами населеного пункту на території Голиківської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області, та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду. В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції в частині відмовлених позовних вимог, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції в цій частині та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування скарги зазначив, що затвердження вже погодженого проекту землеустрою не є дискреційними повноваженнями відповідача, який за приписами Земельного кодексу України у двотижневий строк повинен затвердити такий проект та надати земельну ділянку у власність.

В частині задоволення позову рішення суду не оскаржено.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила такі обставини.

31.03.2017 р. відповідачем видано наказ № 11-3395/14-17-СГ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки с/г призначення державної власності, що перебуває у запасі, на території Кіровоградської області Олександрівського району Голиківської сільської ради. Орієнтовний розмір земельної ділянки 1,7178 га, в тому числі: 1,7178 га ріллі, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства (а.с.14).

За замовленням позивача Державним підприємством «Центр державного земельного кадастру» виготовлено проект землеустрою, який був погоджений, а також пройшов позитивну державну експертизу землевпорядної документації. (а.с. 15-17, 21-33).

Листом від 22.12.2017 № Т-23968/0-16895/0/6-17 відповідач повідомив позивача про невідповідність проекту землеустрою певним вимогам чинного законодавства і запропонував привести проект у відповідність із статтею 50 Закону України «Про землеустрій». (а.с. 18).

Усунувши виявлені недоліки позивача повторно звернувся щодо затвердження проекту землеустрою (а.с. 19).

Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області своїм листом від 10.01.2018 № Т-9/0-248/0/6-18 повторно відмовило позивачу у затверджені проекту землеустрою з підстав його невідповідності вимогам законів і прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема, запропонувало матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування провести у відповідність до статті 50 Закону України "Про землеустрій" (а.с. 20).

Не погоджуючись з відмовою в затверджені проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, позивач звернувся з позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги щодо визнання протиправної відмови позивачу в затвердженні проекту землеустрою та зобов'язуючи відповідача повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, суд першої інстанції дійшов висновку, що викладені у листі від 10 січня 2018 року № Т-9/0-248/0/6-18 підстави для відмови не передбачені чинним законодавством, а саме статтею 118 Земельного кодексу України.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання затвердити проект землеустрою та надати у власність позивачу земельну ділянку, суд вважав, що такий спосіб захисту позивача є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

При вирішенні справи, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з частиною 1 статті 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до ч. 8, 9 статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, частина 9 статті 118 ЗК України містить імперативну норму щодо затвердження погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у двотижневий строк з дня його отримання.

Таким чином, орган, який передає земельні ділянки у власність, може відмовити у затвердженні проекту землеустрою лише у випадку відсутності його погодження, не проведення обов'язкової державної експертизи або відсутності дозволу на його виготовлення. Оскільки такий проект був розроблений на підставі відповідного дозволу, погоджений, а також пройшов позитивну державну експертизу землевпорядної документації, то відповідач повинен був у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою прийняти рішення про затвердження такого проекту. Іншого правила поведінки відповідача зазначена правова норма не містить.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції правильно виходив з того, що відповідач відмовив позивачу у затвердженні проекту з підстав, які на цьому етапі відведення земельної ділянки вже не передбачені чинним законодавством. Погоджуючись з таким висновком, колегія суддів також зазначає, що перевірка проекту землеустрою на предмет відповідності приписам чинного законодавства повинна відбуватися на інших етапах відведення, зокрема при проведенні державної експертизи землевпорядної документації та при погодженні проекту.

Разом з тим, суд першої інстанції помилково виходив з того, що питання затвердження проекту землеустрою відноситься до дискреційних повноважень відповідача.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта.

Натомість, як уже зазначалось вище, ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України не передбачає відмови відповідача у затвердженні проекту землеустрою, у разі надходження до нього погодженого проекту, і містить єдине правило - затвердити такий проект протягом двох тижнів після надходження.

Отже, в даних правовідносинах відсутня дискреція щодо повноважень Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, оскільки його обов'язок затвердити погоджений проект землеустрою імперативно визначений статтею 118 Земельного кодексу України.

Крім того, відповідно до частини 4 статті 245 КАС України у випадку прийняття рішення про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії суд може зобов'язати останнього прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Колегія суддів з цього питання погоджується з доводами апелянта, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п.75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Питання ефективного способу захисту неодноразово розглядалось Європейським судом з прав людини, який, зокрема у рішенні від 29 червня 2006 року у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що ст. 13 Конвенції гарантує наявність на національному рівні засобу правового захисту для реалізації прав і свобод, у якій би формі вони не забезпечувалися у національному правовому полі. Суд також підкреслив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

З огляду на приписи частини 9 статті 118 Земельного кодексу України суд апеляційної інстанції вважає, що належним і ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою в частині відведення земельної ділянки у власність позивача, оскільки саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним в розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

За таких обставин, переглянувши рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні позову в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача, а тому в цій частині судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового про задоволення позову.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 242, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року у справі № 811/989/18 скасувати в частині відмови в задоволенні позову і в цій частині позов задовольнити.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 1,7178 га з кадастровим номером: НОМЕР_1 за рахунок земель сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі, розташованої за межами населеного пункту на території Голиківської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області, та надати у власність позивачу земельну ділянку з кадастровим номером: НОМЕР_1, площею 1,7178 га, в т.ч.: 1,7178 га ріллі, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Голиківської сільської ради Олександрівського району Кіровоградської області.

В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року у справі № 811/989/18 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: С.Ю. Чумак

Суддя: Н.А. Олефіренко

Суддя: С.В. Чабаненко