Рішення № 76660446, 25.09.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

25 вересня 2018 року № 826/1479/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Скочок Т.О., суддів Кармазіна О.А. та Катющенка В.П., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомДержавного підприємства «Спецагро» до третя особаДержавної аудиторської служби України Міністерство аграрної політики та продовольства України провизнання протиправною та скасування вимоги від 03.06.2015 №07-14/550 в частині, ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Державне підприємство «Спецагро» з позовом до Державної фінансової інспекції України за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправною та скасування п. 1 вимоги Державної фінансової інспекції України від 03.06.2015 №07-14/550 в частині усунення виявлених порушень законодавства, зазначених у п.п. 4 та 5 описової частини вимоги, у тому числі відшкодування (стягнення збитків) з Державного підприємства «Спецагро» у сумі 574 330,63 грн., завданих зазначеними порушеннями.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2017 адміністративну справу №826/1479/16 прийнято до провадження суддею Скочок Т.О. та призначено до судового розгляду.

Під час судового розгляду справи відповідача - Державну фінансову інспекцію України - замінено на його правонаступника - Державну аудиторську службу України.

В обґрунтування позовних вимог зазначено про безпідставність викладених в акті ревізії доводів, на підставі яких зроблено висновок про неналежний контроль з боку посадових осіб Міністерства аграрної політики та продовольства України за ефективним і результативним управлінням бюджетними коштами, внаслідок чого держаному бюджету в особі Міністерства завдано матеріальну шкоду (збитки) на суму 574 330,63 грн., яка виникла з огляду на надання Державним підприємством «Спецагро» послуг та споживання останнім комунальних послуг.

У призначене судове засідання з'явились представники сторін та третьої особи. Представник позивача заявлені позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив суд задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві. Представники відповідача проти задоволення позовних вимог заперечували, підтримавши доводи, викладені у письмових запереченнях проти позову та додаткових запереченнях, в яких зазначено, що предметом розгляду у цій справі є правовідносини між органом державного фінансового контролю та об'єктом контролю - Міністерством аграрної політики та продовольства України, - які не порушують жодних прав, свобод та інтересів позивача. При цьому, представниками відповідача наголошено, що у межах даної справи позивач звертається до суду за захистом не своїх прав, а прав та інтересів Міністерства. Також, представниками відповідачів з посиланням на судову практику вказано на те, що оскаржувана вимога не є такою, що безпосередньо породжує права та обов'язки, а вказує на виявлені збитки та їх розмір, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, тобто правильність їхнього обчислення не може перевірятися судом за позовом про визнання вимоги протиправною в адміністративному провадженні.

Представник третьої особи під час судового розгляду справи заявлені позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві.

Судом на підставі ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка діяла станом на момент вчинення відповідної процесуальної дії, ухвалено про перехід до розгляду справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані особами, які беруть участь у справі, документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, Державною фінансовою інспекцією України проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України за період з 01.04.2013 по 31.12.2014, за результатами якої складено акт від 27.04.2015 №07-21/27.

Крім того, Державною фінансовою інспекцією України проведено зустрічну звірку щодо документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між Міністерством аграрної політики та продовольства України та Державним підприємством «Спецагро» за період з 01.04.2013 по 01.01.2015, на підставі чого складно довідку від 10.03.2015 №07-21/15.

З огляду на викладене, Державною фінансовою інспекцією України на адресу Міністерства аграрної політики та продовольства України направлено вимогу від 03.06.2015 №07-14/550, у пунктах 4 та 5 якої зазначено наступне:

- на порушення пп.пп. 5 та 6 п. 5 Положення про Міністерство, посадовими особами Мінагрополітики України не забезпечено здійснення належного контролю за виконанням умов договорів про надання послуг Державним підприємством «Спецагро», що призвело до порушення ч. 2 ст. 527 Цивільного кодексу України, ч. 1 ст. 26 Бюджетного кодексу України в частині здійснення належного контролю за ефективним та результативним управлінням бюджетними коштами, внаслідок чого державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 475 548,24 грн.;

- на порушення вимог п. 1 ст. 26, п. 4 ст. 48 Бюджетного кодексу України, п.п. 22, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, протягом ревізійного періоду прийнято до обліку та оплачено вартість комунальних платежів, спожитих Державним підприємством «Спецагро», що призвело до незаконних видатків на суму 98 782,39 грн.

Вважаючи вказану вимогу в частині п.п. 4 та 5 необґрунтованою, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, є Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон №2939).

Так, ч. 1 ст. 1 Закону №2939 встановлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №310 (надалі - Положення №310), таким органом є Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція).

У силу пп. 2 п. 4 Положення №310, Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за: використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектора економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; діяльністю суб'єктів господарювання незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, ухваленим на підставі клопотання слідчого, прокурора для забезпечення розслідування під час кримінального провадження.

Також, Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; проводить аналіз стану дотримання фінансової дисципліни та про його результати повідомляє органам виконавчої влади, іншим державним органам та органам місцевого самоврядування; готує і подає до відповідних державних органів пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; здійснює контроль за виконанням вимог і пропозицій, поданих Держфінінспекцією та її територіальними органами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування за результатами державного фінансового контролю, та інформує про це Кабінет Міністрів України і Мінфін; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає стягнення до осіб, винних у порушенні законодавства; передає правоохоронним органам матеріали ревізій, перевірок державних закупівель у разі встановлення порушень законодавства, що передбачають кримінальну відповідальність або містять ознаки корупційних діянь (пп. 5 п. 4 Положення №310).

Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань, зокрема, має право здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій; державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель (пп. 5 п. 6 Положення №310).

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи (п. 7 Положення №310).

Приписами ч. 1 ст. 4 Закону №2939 передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

У свою чергу, ч. 3 ст. 2 Закону №2939 передбачено, що порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (надалі - Порядок №550), який визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

Згідно з п. 35 Порядку №550, результати ревізії оформляються актом. Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень (п. 46 Порядку №550).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету підконтрольними установами та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Як було зазначено вище, Державною фінансовою інспекцією України проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України, у межах якої також проведено зустрічну звірку щодо документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між Міністерством аграрної політики та продовольства України та Державним підприємством «Спецагро».

Таким чином, у межах спірних правовідносин підконтрольною установою виступило Міністерство аграрної політики та продовольства України, натомість, діяльність Державного підприємства «Спецагро» (у контексті взаємовідносин з Міністерством) досліджена відповідачем у межах зустрічної звірки.

Відповідно до п. 3 Порядку №550, зустрічна звірка - це метод документального та фактичного підтвердження у підприємств, установ та організацій виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю.

Зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу державного фінансового контролю (ч. 17 ст. 11 Закону №2939).

За результатами зустрічної звірки складається у чотирьох примірниках довідка, перший, другий та третій примірники якої долучаються до відповідних примірників акта ревізії (п. 26 Порядку №550).

Отже, зустрічна звірка не являє собою самостійний захід державного фінансового контролю, оскільки здійснюється виключно у формі доповнення до основного, у даному разі інспектування (ревізії) Міністерства аграрної політики та продовольства України. Відтак, з урахуванням того, що оскаржувана вимога адресована виключно Міністерству аграрної політики та продовольства України, положеннями останньої не порушено прав та охоронюваних інтересів позивача - Державного підприємства «Спецагро».

При цьому, позивач у межах спірних правовідносин не наділений повноваженнями на представлення інтересів Міністерства аграрної політики та продовольства України. Іншого з матеріалів справи не вбачається.

Так, ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

З вказаних правових норм вбачається, що кожна особа може звернутися до адміністративного суду з позовом щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень лише в тому випадку, якщо останні безпосередньо впливають на її права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Тобто, фізична особа наділена правом оскаржити до суду не будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які на її думку, були вчинені з порушенням вимог закону, а лише ті, що мають безпосереднє відношення до особи, яка подала адміністративний позов.

Таким чином, звертаючись до суду з вищезазначеним позовом Державне підприємство «Спецагро» зобов'язано були зазначити не лише в чому полягали неправомірність, на його думку, оскаржуваного рішення, а й чим останнє порушує його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

При цьому, КАС України не містить положень, які б давали позивачу право звертатися до суду із вимогою щодо зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити в інтересах позивача певні дії, спрямовані на захист прав, порушення яких на момент постановлення судового рішення не відбулося.

У зв'язку з вищевикладеним, суд приходить до висновку про те, що Державне підприємство «Спецагро» є неналежним позивачем за даними позовними вимогами, що є підставою для відмови у задоволенні позову.

Крім того, суд звертає увагу, що при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держфінінспекцією, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 12.03.2018 у справі №826/9672/17 (ЄДРСР №72727868), від 30.01.2018 у справі №806/999/14 (ЄДРСР №72028994) та від 30.01.2018 у справі №814/3964/15 (ЄДРСР №71938821).

Вказане додатково свідчить про необґрунтованість та безпідставність заявлених Державним підприємством «Спецагро» позовних вимог.

У силу ч.ч. 1 та 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги викладене, суд дійшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог та, як наслідок, про відмову у задоволенні останніх.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Державного підприємства «Спецагро» (код ЄДРПОУ 38516592, адреса: 01001, м. Київ, вул. Хрещатик, 24) до Державної аудиторської служби України (код ЄДРПОУ 40165856, адреса: 04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, 4) за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Міністерства аграрної політики та продовольства України (код ЄДРПОУ 37471967, адреса: 01001, м. Київ, вул. Хрещатик, 24) відмовити у повному обсязі.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т.О. Скочок

Судді: О.А. Кармазін

В.П. Катющенко