Постанова № 76630324, 21.09.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 вересня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/1989/18

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Радчук А.А.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Бойка А.В. та Єщенка О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської обласної державної адміністрації на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року (суддя Радчук А.А.) у справі за адміністративним позовом Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» до Одеської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи Національного природного парку «Тузловські лимани» про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

26 квітня 2018 року Обслуговуючий кооператив «Граніт-2» (далі - ОК «Граніт-2») звернувся до суду з адміністративним позовом до Одеської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи Національного природного парку «Тузловські лимани» з урахуванням уточненої позовної заяви, просив визнати протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо відмови в наданні дозволу Обслуговуючому кооперативу «Граніт-2» на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік та зобов'язати Одеську обласну державну адміністрацію переглянути клопотання Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» та надати дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани».

Справа розглянута судом першої інстанції в порядку спрощеного провадження.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року адміністративний позов ОК «Граніт-2» був задоволений частково. Визнано протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо відмови в наданні дозволу Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік. Зобов'язано Одеську обласну державну адміністрацію повторно розглянути клопотання Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням Одеська обласна державна адміністрації подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з'ясування обставин справи та порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким повністю відмовити у задоволенні адміністративного позову ОК «Граніт-2».

Апелянт/відповідач зазначає, що судом першої інстанції не наведено та не встановлено жодних порушень положень чинного законодавства, які були або могли бути допущені обласною державною адміністрацією при розгляді клопотання позивача щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів. Всі аргументи, наведені в адміністративному позові і викладені в рішенні суду першої інстанції стосуються виключно листа спеціальної адміністрації Національного природного парку «Тузловські лимани» від 27.03.2018 року №166/01/29-17, яким не погоджено клопотання позивача. Крім того, Апелянт вважає, що відсутність позитивного погодження клопотання (заявка) природокористувача відповідними особами та заінтересованими органами унеможливлює прийняття позитивного рішення щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Позивач апеляційної скарги на вищезазначене судове рішення не подавав.

Справа розглянута апеляційним судом в порядку письмового провадження відповідно до ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 04.01.2018 р. №2 «Про затвердження квот добування водних біоресурсів загальнодержавного значення у 2018 році», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15 січня 2018 р. за №58/31510 затверджено квоти добування водних біоресурсів загальнодержавного значення у 2018 році відповідно до лімітів та прогнозів допустимого спеціального використання водних біоресурсів загальнодержавного значення на 2018 рік.

Зокрема ОК «Граніт-2» встановлені такі частки добування (вилову) водних біоресурсів у натуральному (масовому) вигляді на спеціальне використання за видами у рибогосподарському водному об'єкті (його частині) у Тузлівській групі лиманів: Камбала-глоса - 0,164 т. Надано право на спеціальне використання таких видів водних біоресурсів, на які не встановлюються ліміти для добування (вилов) яких здійснюється в межах прогнозу допустимого вилову: Атерина, Кефалеві, Бички, Піленгас (не лімітується), що також підтверджується повідомленням про встановлення частки добування (вилову) водних біоресурсів №11 К-4 від 23.01.2018 року, наданого ОК «Граніт-2».

16.03.2018 року ОК «Граніт-2» звернувся до Одеської обласної державної адміністрації з клопотанням щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік.

Одеською обласною державною адміністрацією було направлено копію клопотання позивача, ОК «Граніт-2», від 16.03.2018 року №46 щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік, до спеціальної адміністрації Національного природного парку «Тузловські лимани», яка здійснює управління територією та забезпечує охорону, збереження, відтворення та раціональне використання природних ресурсів у визначених межах.

Департаментом екології та природних ресурсів обласної державної адміністрації було встановлено строк розгляду документів спеціальною адміністрацією Національного природного парку «Тузловські лимани» - до 28.03.2018 року.

Листом від 27.03.2018 №166/01/29-17 спеціальною адміністрацією не погоджено клопотання позивача, ОК «Граніт-2» щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік (а.с. 11-12).

Зі змісту зазначеного листа вбачається, що ОК «Граніт-2» є системним та злісним порушником природо-охоронного законодавства, режиму території Парку, на керівника службою державної охорони Парку неодноразово складалися протоколи про адміністративні правопорушення, видавалися приписи на усунення, які ОК «Граніт-2» зумисне не виконувало, а директор ОК «Граніт-2» неодноразово притягувався до адміністративної відповідальності, інформація про зазначені обставини міститься в листі Національного природного парку «Тузловські лимани» до департаменту екології та природних ресурсів ОДА №638/01/29-17 від 17.11.2017 року (а.с. 13-14)

Листом від 04.04.2018 року №02/01-39/2078 Відповідач повідомив Позивача, що правові підстави для розгляду клопотання та прийняття рішення щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення відсутні у зв'язку з тим, що спеціальною адміністрацією Національного природного парку «Тузловські лимани» (лист від 27.03.2018 року №166/01/29-17) не погоджено клопотання ОК «Граніт-2» щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» (а.с. 9).

Задовольняючи частково адміністративний позов ОК «Граніт-2» суд першої інстанції виходив з того, що, відповідач фактично не розглянув клопотання позивача, що суперечить нормам ст. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, та надаючи правову оцінку його висновкам і встановленим обставинам справи, виходить з наступного.

Так, відповідно до ч. 5 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Закон України «Про природно-заповідний фонд України» визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів.

Відповідно до ст. 9-1 Зазначеного Закону, спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.

Видача дозволів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами.

Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів може бути анульований органом, що його видав, у разі: різкого погіршення стану навколишнього природного середовища внаслідок природокористування, ліквідації підприємства, установи або організації, яка отримала дозвіл; порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду; втрати чи пошкодження дозволу, що не дає можливості визначити зміст дозволу.

Здійснення господарської та іншої діяльності за декларативним принципом заборонено.

Дозвіл видається після затвердження лімітів протягом місяця з моменту подання клопотання. Підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затвердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду.

Рішення про відмову у видачі дозволу може бути оскаржено до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, або до суду.

Прийняття рішення про відмову у видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється у місячний строк.

Заява про оскарження рішення про відмову у видачі дозволу подається до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, протягом строку, що не перевищує десять днів з дня одержання відповідного рішення. Заява розглядається у десятиденний строк. Про результати розгляду заявник повідомляється у письмовій формі.

Проведення рубок формування і оздоровлення лісів, інших видів рубок здійснюється в межах затверджених планів та на підставі рішень науково-технічних рад установ природно-заповідного фонду згідно з лімітом на використання природних ресурсів на підставі дозволів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.1992 №459 затверджено Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до п. 5 зазначеного Положення, видача дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача з обґрунтуванням потреби в цих ресурсах та погоджується з органами, визначеними статтею 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Дії щодо погодження видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів, не пізніше дня, що настає за днем одержання клопотання (заявки) від заявника, надсилає його копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документації, надісланої на погодження, органи, зазначені у статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів.

У разі ненадання органами, зазначеними у статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», погодження протягом встановленого строку вважається, що клопотання (заявка) погоджене.

Як вже зазначалося вище, листом від 04.04.2018 року №02/01-39/2078 Відповідач повідомив Позивача, що правові підстави для розгляду клопотання та прийняття рішення щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення відсутні у зв'язку з тим, що спеціальною адміністрацією Національного природного парку «Тузловські лимани» (лист від 27.03.2018 року №166/01/29-17) не погоджено клопотання ОК «Граніт-2» щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани».

Як вбачається з листа від 27.03.2018 року №166/01/29-17, ОК «Граніт-2» є системним та злісним порушником природо-охоронного законодавства, режиму території Парку, на керівника службою державної охорони Парку неодноразово складалися протоколи про адміністративні правопорушення, видавалися приписи на усунення, які ОК «Граніт-2» зумисне не виконувало, а директор ОК «Граніт-2» неодноразово притягувався до адміністративної відповідальності, інформація про зазначені обставини міститься в листі Національного природного парку «Тузловські лимани» до департаменту екології та природних ресурсів ОДА №638/01/29-17 від 17.11.2017 року (а.с. 11).

Як вбачається з листа №638/01/29-17 від 17.11.2017 року, 24.01.2017 року директору ОК «Граніт-2» ОСОБА_3 був виданий припис №1 на усунення порушень природоохоронного законодавства (стаття 91 КУпАП). Оскільки даний припис не був виконаний, 11 лютого 2017 року на директора ОК «Граніт-2» ОСОБА_3 був складений протокол №2000293 про адміністративне правопорушення за правопорушення, що підпадає під дію статті 91 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення режиму території Парку в зоні регульованої рекреації). Матеріали справи були направлені до Татарбунарського районного суду. Відповідно до рішення суду від 18.04.2017 року по справі №515/268/17 порушника було притягнуто до адміністративної відповідальності (штраф 510 грн.) (а.с.13).

Проте, судом першої інстанції було вірно враховано, що Постановою апеляційного суду Одеської області від 30.06.2017 року Постанову Татарбунарського районного суду Одеської області від 18.04.2017 року про накладення на ОСОБА_3 адміністративного стягнення за ст. 91 КУпАП скасовано, а провадження у справі закрито на підставі п. 1 ст. 247 КУпАП за відсутністю у його діях складу адміністративного правопорушення. (http://reyestr.court.gov.ua/Review/70477198).

Крім того, в листі №638/01/29-17 від 17.11.2017 року зазначено, що 27.10.2017 року на директора ОК «Граніт-2» ОСОБА_3 був складений адміністративний протокол №000305 за правопорушення, що підпадає під дію статті 91 Кодексу України про адміністративні правопорушення (пересування важкої техніки по заповідній зоні Парку). Матеріали справи направлені на розгляд до Татарбунарського районного суду (а.с. 13).

Однак, Постановою Татарбунарського районного суду Одеської області від 24 листопада 2017 р. по справі №515/1795/17 провадження у справі про адміністративне правопорушення, яке передбачено ст. 91 КУпАП стосовно ОСОБА_3 закрито. (http://reyestr.court.gov.ua/Review/70772912).

Зі змісту листа №638/01/29-17 від 17.11.2017 року також вбачається, що за заявою НПП «Тузлівські лимани» Татарбунарським ВП Арцизького ВП ГУ НПУ в Одеські області відкрите кримінальне провадження, занесене до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12016160440000610 від 01.11.2016 року за правопорушення, передбачене ст. 197-1 ч. І Кримінального кодексу України - самозахоплення земельної ділянки (земельна ділянка, на якій незаконно побудований обловний канал) (а.с. 13).

Проте, як слушно зазначено судом першої інстанції, сам факт звернення з заявою про злочин, за відсутності відповідного вироку, не є підставою вважати ОК «Граніт-2», особою, яка вчинила правопорушення, що має ознаки складу злочину, передбаченого ст. 197-1 КК України.

Також, в листі №638/01/29-17 від 17.11.2017 року зазначено, що у 2017 році Державною екологічною інспекцією північно-західного регіону Чорного моря була здійснена позапланова перевірка ОК «Граніт-2», за результатами якої до адміністративної відповідальності притягнений директор ОК «Граніт-2», складено 3 протоколи про адміністративне правопорушення за ч. 1 ст. 59, ст. 82 та ст. 82-1 КУпАП», наданий припис на усунення виявлених порушень (а.с. 13).

Проте зі змісту Постанови Татарбунарського районного суду Одеської області від 24 листопада 2017 р. по справі №515/1543/17 вбачається, що зазначені протоколи та припис стосуються правовідносин, які виникли між працівниками підприємства та самим підприємством в частині укладання трудового договору (контракту), оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу і жодним чином не стосуються порушень природоохоронного законодавства (http://reyestr.court.gov.ua/Review/70477198).

Слід підкреслити, що саме бставини, викладені в листі №638/01/29-17 від 17.11.2017 року, були вказані як підставу для непогодження у листі від 27.03.2018 року №166/01/29-17 клопотання позивача, ОК «Граніт-2» щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік, який було враховано Відповідачем при наданні відповіді від 04.04.2018 року №02/01-39/2078 щодо відсутності правових підстав для розгляду клопотання та прийняття рішення щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення (а.с. 11-12).

Проте, як вже зазначалося, ст.. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачає, що дозвіл видається після затвердження лімітів протягом місяця з моменту подання клопотання. Підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затвердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду. Рішення про відмову у видачі дозволу може бути оскаржено до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, або до суду. Прийняття рішення про відмову у видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється у місячний строк.

Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що за результатом розгляду клопотання Позивача, з урахуванням встановлених Позивачу лімітів на добування (вилов) водних біоресурсів у натуральному (масовому) вигляді, Відповідач був зобов'язаний або надати дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» або прийняти рішення про відмову у його видачі.

Натомість Відповідач, у листі від 04.04.2018 року №02/01-39/2078 зазначив про відсутність правових підстав для розгляду клопотання Позивача та прийняття рішення, що суперечить нормам статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Тобто Відповідач фактично не розглянув клопотання Позивача, у зв'язку з чим суд вважає протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо відмови в наданні дозволу Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Згідно з ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до положень ст. 9 Конституції України та ст. 17, ч. 5 ст. 19 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди та органи державної влади повинні дотримуватись положень Європейської конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, застосовувати в своїй діяльності рішення Європейського суду з прав людини з питань застосування окремих положень цієї Конвенції.

Європейський Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, п. 120, ECHR 2000, «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryэldэz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Також, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, п. 74, від 20.05.2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, п. 37, від 25.11.2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах.

Крім того, ЄСПЛ у своєму рішення по справі Yvonne van Duyn v.Home Office зазначив, що «принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться в законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії». З огляду на принцип юридичної визначеності, держава не може посилатись на відсутність певного нормативного акта, який би визначав механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституції чи інших актах. Така дія названого принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає в тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. Захист принципу обґрунтованих сподівань та юридичної визначеності є досить важливим у сфері державного управління та соціального захисту. Так, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію своєї політики чи поведінки, така держава чи такий орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки щодо фізичних та юридичних осіб на власний розсуд та без завчасного повідомлення про зміни у такій політиці чи поведінці, позаяк схвалення названої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у названих осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.

Згідно з ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

При обранні способу відновлення порушеного права позивача суд першої інстанції правильно виходив з принципу верховенства права щодо гарантування цього права ст. 1 Протоколу №1 до Європейської Конвенції з прав людини, як складової частини змісту і спрямованості діяльності держави, та виходячи з принципу ефективності такого захисту, що обумовлює безпосереднє поновлення судовим рішенням прав особи, що звернулась за судовим захистом без необхідності додаткових її звернень та виконання будь-яких інших умов для цього.

Разом з цим, відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Тобто, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.

Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

З урахуванням зазначеного суд першої інстанції вірно вирішив, що вимоги Позивача про зобов'язання Одеської обласної державної адміністрації переглянути клопотання Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» та надати дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» підлягають частковому задоволенню в частині зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2» про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» на 2018 рік, оскільки у разі задоволення зазначеної вимоги у повному обсязі відбудеться втручання суду у виключні (дискреційні) повноваження Одеської обласної державної адміністрації, що є неприпустимим.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N303-A, п.29).

В пункті 42 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бендерський проти України» від 15 листопада 2007 року, заява №22750/02, зазначено, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватися в світлі обставин кожної справи.

Згідно з статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У процесі розгляду справи судами 1-ї та 2-ї інстанцій не встановлено інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин.

Таким чином, Одеською обласною державною адміністрацією було допущено протиправну бездіяльність щодо виконання діючого законодавства та дотримання порядку і строку розгляду клопотання позивача

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для часткового задоволення адміністративного позову Обслуговуючого кооперативу «Граніт-2», оскільки у урахуванням встановлених позивачу лімітів на добування (вилов) водних біоресурсів у натуральному (масовому) вигляді, відповідач зобов'язаний був або надати дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів у межах Національного природного парку «Тузловські лимани» або прийняти рішення про відмову у його видачі.

У зв'язку з цим, за результатом апеляційного розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку, що дії та рішення відповідача щодо розгляду заяви позивача не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та прийняті/вчинені без урахування усіх фактичних обставин, з порушенням прав позивача.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію не довів та не обґрунтував.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову ОК «Граніт».

Відповідно до ч. 1-4 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За підсумком наведеного колегія суддів вирішила, що доводи, викладені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, оскаржувана постанова прийнята відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

Відтак, апеляційна скарга Одеської обласної державної адміністрації задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Одеської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 21 вересня 2018 року.

Суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя А.В.Бойко

Суддя О.В.Єщенко