Рішення № 76629266, 19.09.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 вересня 2018 року м. Київ № 826/6444/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Кармазіна О.А., суддів: Катющенка В.П. та Скочок Т.О., при секретарі судового засідання Патук А.С.,

за участі:

від позивача: Павлюк С.Ю., Натуркач Р.П.,

від відповідача: Полець Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом:Закарпатської обласної державної адміністраціїдо:Кабінету Міністрів Українипро:визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-В С Т А Н О В И В:

Закарпатська обласна державна адміністрація, в особі Голови ОДА, звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не врегулювання у постанові КМУ від 20.04.2016 № 304 «Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу» питання встановлення (погодження) надбавки за інтенсивність праці, премії, та інших виплат для голів місцевих державних адміністрацій та не виконання пункту 2 розділу ІІ «Прикінцевих положень» Закону України №2190-VIIІ «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби»;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України визначити порядок встановлення (погодження) надбавки за інтенсивність праці, премії, та інших виплат для голів місцевих державних адміністрацій.

Позиція позивача.

Позивач зазначає, що частиною другою статті 6 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII (в редакції до 15.11.2017) було передбачено, що до посад державної служби категорії «А» (вищий корпус державної служби) належали посади голів місцевих державних адміністрацій.

Як зазначається у позові, відповідно до абзаців п'ятого та шостого пункту 8 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою КМ України від 18.01.2017 № 15 (в редакції до 01.12.2017), головам обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надбавки могли встановлюватися керівниками державної служби у відповідній держадміністрації за погодженням з віце-прем'єр-міністром України згідно з визначеним розподілом повноважень. Головам районних, районних у м. Києві та м. Севастополі держадміністрацій надбавки могли встановлюватися керівником державної служби у відповідній держадміністрації за погодженням з головами обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Крім того, як зазначає позивач, згідно з п. 6 та 7 Порядку преміювання державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», затвердженого постановою КМ України від 18.01.2017 № 15 (в редакції до 01.12.2017), Кабінет Міністрів України розглядав подання обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій про встановлення премії головам адміністрацій для внесення віце-прем'єр-міністром України згідно з визначеним розподілом повноважень суб'єкту призначення пропозицій щодо визначення її розміру. Обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації розглядали подання районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій про встановлення премії головам адміністрацій для внесення суб'єкту призначення пропозицій щодо визначення її розміру.

Позивач зазначає, що в подальшому, Законом України від 09.11.2017 № 2190-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби», який набрав чинності 15.11.2017, були внесені зміни до Закону України «Про державну службу». Відповідно до цих змін, дія базового Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.

Позивач наголошує, що відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцевих положень» Закону № 2190-VIII Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів мав привести свої нормативно-правові акти у відповідність до цього Закону.

Насамперед, на думку позивача, КМ України був зобов'язаний врегулювати питання щодо умов оплати праці осіб, які втратили статус державних службовців, зокрема, посад голів місцевих державних адміністрацій, так як норми постанови КМ України від 18.01.2017 № 15 до них не застосовуються. Натомість, на них стала поширюватись дія постанови КМ України № 304 «Про умови оплати посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу». Позивач також звертає увагу, що постановою КМУ від 01.12.2017 № 931 внесено зміни у додаток 1 до постанови КМУ № 304, якою встановлено розміри посадових окладів головам місцевих держадміністрацій, їх заступникам та внесені зміни у постанову КМУ № 15, якою виключено пункти 6 і 7 Порядку преміювання державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А» та абзаци п'ятий та шостий пункту 8 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям.

Позивач звертає увагу, що відповідно до п. 4 постанови КМ України від 20.04.2016 № 304 рішення про виплату та конкретний розмір надбавки за вислугу років, надбавки за інтенсивність праці, премії, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань приймається в порядку, установленому керівником відповідного органу, в межах затвердженого фонду оплати праці.

Між тим, як зазначає позивач, станом на дату звернення до суду зазначеною постановою КМ України № 304 залишається неврегульованим питання встановлення (погодження) надбавки за інтенсивність праці, премії, та інших виплат для голів місцевих державних адміністрацій.

Таким чином, на думку позивача, КМ України допущено бездіяльність щодо не врегулювання у постанові КМУ від 20.04.2016 № 304 питання встановлення (погодження) надбавки за інтенсивність праці, премії, та інших виплат для голів місцевих державних адміністрацій та не виконано пункту 2 розділу ІІ «Прикінцевих положень» Закону № 2190-VIII.

При цьому, позивач звертає увагу, що на голів місцевих державних адміністрацій поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» № 1700-VII та, враховуючи також лист НАЗК від 29.12.2017 № 51-09/48135/17, при прийнятті рішення про оплату своєї праці (надбавки, премії, тощо) у голови обласної державної адміністрації буде наявний конфлікт інтересів, у зв'язку з чим не може застосовуватись п. 4 постанови КМУ № 304, відповідно до якого, рішення за конкретний розмір надбавок, допомоги, премії приймається в порядку, установленому керівником відповідного органу та на який послався Секретаріат КМУ у листі від 21.02.2018 № 3803/1/1-18 повертаючи лист ОДА від 29.01.2018 № 06-12/153 щодо погодження встановлення надбавки за інтенсивність праці голові ОДА.

Відтак, з урахуванням відповіді на відзив, позивач просить задовольнити позов.

Позиція відповідача. Відповідач вважає позовні вимоги безпідставними, необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. Відповідач, крім іншого, зазначає, що бездіяльністю є пасивна поведінка суб'єкта, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи, або нездійснення суб'єктом владних повноважень дій, які випливають із його повноважень на виконання вимог чинного законодавства та впливають на права, свободи та інтереси фізичної чи юридичної особи. Невчинення суб'єктом дій, які він зобов'язаний вчинити є бездіяльністю, а протиправною вона може бути визнана судом у випадку, якщо ці дії вчинені усупереч конституції та законам.

Відповідач, як і позивач, наголошує, що у зв'язку з набранням чинності Законом № 2190 дія Закону України «Про державну службу» не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників.

Внаслідок реалізації вказаного Закону КМ України було прийнято постанову від 01.12.2017 № 931, якою внесені зміни до постанови № 304 від 20.04.2016 та від 18.01.2017 № 15, у зв'язку з чим умови оплати праці голів місцевих державних адміністрацій були врегульовані, зокрема, щодо питань, поставлених у позові, - пунктом 4 постанови № 304. У додатку до цієї постанови встановлені розміри посадових окладів.

Тому, на думку КМ України, ним не допущено протиправної бездіяльності.

Що ж до позиції НАЗК, на яку посилається позивач, КМ України звертає увагу на те, що висновок НАЗК стосується підстав подання декларацій, оскільки голови місцевих держадміністрацій, їх заступники продовжують виконувати діяльність пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. У цьому ж роз'ясненні, як зазначає відповідач, вказується, що такі особи в Переліку посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків, затвердженому рішенням НАЗК від 17.02.2016 № 2, не зазначені.

Водночас, КМ України звертає увагу, що на виконання п. 4 постанови № 304 обласними адміністраціями затверджуються відповідні Порядки виплати та конкретні розміри надбавок, премій, допомоги (т.1., а.с. 43).

Тому, як стверджує КМ України у відзиві на позов, відсутні підстави стверджувати, що у голів місцевих державних адміністрацій буде наявний конфлікт інтересів.

Враховуючи викладене у відзиві на позов, КМ України просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Процесуальні дії, вчинені у справі.

Ухвалою від 16.05.2018 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі. Вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження. На 26.06.2018 призначено проведення підготовчого засідання. У судовому засіданні 26.06.2018 проведено дії з підготовки справи до розгляду справи по суті. Вирішено, крім іншого, розглядати справу колегією суддів. За результатами підготовчого провадження ухвалено закрити підготовче провадження та призначити справу до судового розгляду по суті на 19.09.2018. У судовому засіданні 19.09.2018 проголошено вступну та резолютивні частини постанови суду.

Розглянувши наявні в матеріалах справи документи, заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає наступне.

Листом від 29.01.2018 № 06-12/253 Закарпатська обласна державна адміністрація звернулася до Кабінету Міністрів України із запитом, в якому, відповідно до постанови КМ України № 304 від 20.04.2016, просила погодити встановлення надбавки за інтенсивність праці голові обласної державної адміністрації Москалю Геннадію Геннадійовичу у розмірі 80% посадового окладу в межах затвердженого фонду оплати праці.

У відповідь, Секретаріат Кабінету Міністрів України надіслав лист від 21.02.2018 № 3803/1/1-18, в якому зазначив, що відповідно до постанови КМ України від 20.04.2016 № 304 «Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу» Кабінет Міністрів України не уповноважений погоджувати встановлення надбавок за інтенсивність праці головам обласних, Київської міської державної адміністрації.

Зазначено також у відповіді, що, натомість, згідно з пунктом 4 зазначеної постанови рішення про виплату та конкретний розмір надбавки за вислугу років, надбавки за інтенсивність праці, премії, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань приймається в порядку, установленому керівником відповідного органу, в межах затвердженого фонду оплати праці.

Враховуючи викладене, вищезгадане звернення ОДА повернуто без розгляду.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Так, відповідно до положень статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Відповідно до пункту першого статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України.

У свою чергу, відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» («Основні повноваження Кабінету Міністрів України») Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби: розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату управління; вживає в межах своїх повноважень заходів щодо заохочення та приймає відповідно до закону рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності; визначає відповідно до закону умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу), поліцейських; організовує проведення єдиної державної політики у сфері державної служби.

Слід додати, що 01.05.2016 набрав чинності Закон України «Про державну службу».

Пунктом 7 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про державну службу» передбачено, що умови оплати праці працівників органів державної влади, інших державних органів, їх апаратів (секретаріатів), державних підприємств, установ та організацій, органів влади Автономної Республіки Крим, які на день набрання чинності цим Законом є державними службовцями і посади яких відповідно до цього Закону не є посадами державної служби, визначаються Кабінетом Міністрів України і не можуть передбачати зменшення розміру їх заробітної плати.

На виконання вказаної норми КМ України прийнято постанову № 304 від 20 квітня 2016 р. «Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу".

Надалі, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби» від 9 листопада 2017 року № 2190-VIII внесені, крім іншого, зміни до Закону України «Про державну службу». Так, частину третю статті 3 Закону доповнено пунктом 9-1 такого змісту: "9-1) голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників".

У зв'язку з цим, пунктом 9-1 частини 3 Закону України «Про державну службу» встановлено, що дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.

Як вбачається з пояснювальної записки до законопроекту, який надалі був прийнятий як Закон № 2190-VIII, оскільки порядок призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій визначений нормами Основного Закону України, які є нормами прямої дії та не можуть коригуватись нормами звичайних законів, пропонувалося внести зміни до Закону України "Про державну службу" стосовно непоширення його дії на голів місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до ч. 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 2190-VIII Кабінету Міністрів України доручено у двотижневий строк з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Закон оприлюднений у виданні «Відомості Верховної Ради України» (2017, № 45 (10.11.2017), ст. 405) та набрав чинності 11.11.2017.

01 грудня 2017 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 931, якою внесені зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304 "Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу" (далі - Постанова № 304) і від 18 січня 2017 р. N 15 (далі - Постанова № 15).

З урахуванням вказаних змін, пунктом 1 Постанови № 304, яка була прийнята на виконання пункту 7 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про державну службу», ухвалено затвердити розміри посадових окладів посадових осіб, керівників, керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України "Про державну службу" (далі - керівні працівники), згідно з додатком.

Зокрема, місячний посадовий оклад Голови обласної державної адміністрації, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій визначений на рівні 11400 грн.

Таким чином, вказаним актом визначено умови оплати праці голів ОДА, у зв'язку з чим виконано вимоги пункту 7 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про державну службу» та частини 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 2190-VIII.

При цьому, пунктом 2 Постанови № 304 установлено, що керівним працівникам, тобто особам, зазначеним у пункті 1 Постанови № 304, виплачується: надбавка за вислугу років у розмірі 3 відсотків посадового окладу за кожен календарний рік залежно від стажу роботи, до якого зараховуються період роботи на посаді, раніше набутий стаж державної служби та періоди роботи, передбачені статтею 46 Закону України "Про державну службу", але не більше 50 відсотків посадового окладу; надбавка за інтенсивність праці в розмірі до 100 відсотків посадового окладу; премія відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи у межах коштів, передбачених у кошторисі на преміювання працівників відповідного органу; матеріальна допомога на оздоровлення під час надання щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.

Пунктом 3 Постанови № 304 встановлено, що керівним працівникам може надаватися матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань.

У свою чергу, пунктом 4 Постанови № 304 встановлено, що рішення про виплату та конкретний розмір надбавки за вислугу років, надбавки за інтенсивність праці, премії, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань приймається в порядку, установленому керівником відповідного органу, в межах затвердженого фонду оплати праці.

Таким чином, пунктом 4 Постанови № 304 врегульовані і питання щодо виплат певних доплат голові ОДА, за погодженням яких ОДА зверталася до КМ України з листом від 29.01.2018 № 06-12/253.

Що ж стосується застосування вказаних приписів в кореспонденції із законодавством з питань запобігання корупції, слід зазначити, що регламентація порядку виконання/застосування вимог окремих актів законодавства у їх взаємозв'язку не входить до компетенції суду.

Дії, бездіяльність чи рішення КМ України з підстав недотримання вимог законодавства з питань запобігання корупції, ОДА у даній справі не оскаржуються.

Враховуючи принцип розподілу влади, слід додати, що можлива неузгодженість між собою певних правових актів, що регулюють різні сфери суспільних відносин, є сферою реалізації нормотворчих функцій відповідних органів (суб'єктів) та не є підставою для втручання суду у нормотворчий процес та усунення прогалин через висловлення судом власного розуміння взаємодії певних правових актів між собою.

При цьому, відсутність регулювання у певній сфері, де регулювання здійснюється на розсуд управляючого суб'єкта (регулятора), не є підставою для покладання судом на певного суб'єкта владних повноважень обов'язку, прямо не передбаченого Законом.

Слід зазначити, що позивач (ОДА) посилається у позові на те, що КМ України не виконано положення частини 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 2190-VIII, що є єдиною правовою підставою позову.

У той же час, слід зазначити, що положення Закону № 2190-VIII, як і частини 2 розділу II «Прикінцеві положення» цього Закону, не містять норм щодо обов'язку КМ України відносно встановлення надбавок, премій та інших заохочувальних виплат головам ОДА, у зв'язку з чим посилання ОДА на порушення КМ України вказаної норми є безпідставним.

Слід додати, що позивачем у даній справі є Закарпатська обласна державна адміністрація, однак, по суті позов ґрунтується на порушення прав Голови ОДА, допущених внаслідок протиправної, на думку позивача (ОДА), бездіяльності КМ України.

У той же час, в силу положень статті 55 Конституції України, приписів ч. 1 ст. 2 та ст. 5 КАС України право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

У даному випадку, судом не встановлено порушення з боку КМ України прав чи інтересів обласної державної адміністрації у сфері публічно-правових відносин.

Враховуючи вищевикладене у сукупності, беручи до уваги те, що судом не встановлено порушень прав чи інтересів ОДА з боку КМ України, не встановлено допущення КМ України протиправної бездіяльності відносно позивача (ОДА), суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову, у т.ч. у частині щодо зобов'язання відповідача вчинити певні дії, та, відповідно, приходить до висновку про відмову у задоволенні позову у повному обсязі. З огляду на наведене, підстав для відшкодування судового збору немає.

Керуючись положеннями статей 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, ст. ст. 241 - 246, 250, 251, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Закарпатської обласної державної адміністрації (код ЄДР 00022496; адрес: 88008, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 4) - відмовити у повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням положень п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII).

Головуючий, суддя О.А. Кармазін

Судді: В.П. Катющенко

Т.О. Скочок

Повний текст рішення виготовлено 24.09.2018.