Постанова № 76576157, 18.09.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 вересня 2018 р. Справа № 815/179/18

Категорія: 2

Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г. П..

Час і місце ухвалення: 15:51 год., м. Одеса

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого – Лук’янчук О.В.

суддів – Бітова А. І.

– ОСОБА_1

при секретарі – Черкасовій Є. А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті ОСОБА_2 адміністративну справу за апеляційною скаргою Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року по справі за позовом Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області до Одеської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 селищна рада про визнання протиправним та скасування розпорядження виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації № 1042/А-2017 від 03.11.2017р. “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання”, -

В С Т А Н О В И Л А :

Калаглійська сільська рада Овідіопольського району Одеської області звернулася до суду з позовом до Одеської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 селищна рада про визнання протиправним та скасування розпорядження виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації № 1042/А-2017 від 03.11.2017р. “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання”.

В обґрунтування позову зазначається, що спірне розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки посада виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації відсутня у штатному розписі Одеської обласної державної адміністрації, а розпорядження щодо покладення обов’язків виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації на ОСОБА_2, яким підписано оскаржуване розпорядження, не оприлюднене, чим порушено вимоги ч. 5 ст. 41 Закону України “Про доступ до публічної інформації”. При цьому зазначено, що рішення (чи його проект) Кагалійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області “Про добровільне об’єднання територіальних громад” у 2017 р. позивачем не приймалось та до Одеської обласної державної адміністрації Кагалійською сільською радою не направлялось. Водночас, до Кагалійського селищного голови письмово звернулась більшість членів територіальної громади з письмовою вимогою не здійснювати сільською радою заходів щодо створення об’єднаної територіальної громади з ОСОБА_3 громадою.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року у задоволенні адміністративного позову Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 селищна рада про визнання протиправним та скасування розпорядження виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації № 1042/А-2017 від 03.11.2017р. “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання”,- відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Калаглійська сільська рада Овідіопольського району Одеської області подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушенням норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що згідно журналу реєстрації вихідної кореспонденції рішення Калаглійської сільської ради № 296- V від 18.10.2017 року не направлялося ані до відповідача ані до третьої особи. Також апелянтом зазначено, що Департамент фінансів Одеської обласної державної адміністрації не наділений повноваженнями на складання висновків щодо відповідності Конституції та законам України рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання. При цьому апелянт зазначає про невідповідність форми оскаржуваного розпорядження вимогам законодавства та вказує, що розпорядження підписане неналежною особою.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 03.11.2017р. виконуючим обов’язки голови Одеської обласної державної адміністрації прийнято розпорядження № 1042/А-2017 “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання” .

Згідно вказаного Висновку проекти рішень ОСОБА_3 селищної ради, Кагалійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області “Про добровільне об’єднання територіальних громад” відповідають Конституції та законам України.

17.11.2017р. (вих. № 170) Калаглійською сільською радою Овідіопольського району Одеської області голові Одеської обласної державної адміністрації направлено звернення з вимогою про скасування розпорядження виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації № 1042/А-2017 від 03.11.2017р. “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання”, оскільки останнє прийнято виконуючим обов’язки голови обласної державної адміністрації, однак така посада відсутня в штатному розписі обласної державної адміністрації, а Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не містить норм щодо повноважень посад зі статусом “виконуючий обов’язки”

21.12.2017р. (вих. № 7630/02-39/04/8013) Одеською обласною державною адміністрацією на вказане звернення повідомлено, зокрема, що після доопрацювання проекти рішення щодо добровільного об’єднання ОСОБА_3 та Кагалійської селищної ради було повторно подано на розгляд обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України та враховуючи, що головою Одеської обласної державної адміністрації згідно розпорядження № 418/в-2017 від 01.11.2017р. на період відрядження з 02 по 03 листопада 2017р. покладено виконання обов’язків голови обласної державної адміністрації на першого заступника голови обласної державної адміністрації ОСОБА_2, ним було прийнято розпорядження №1042/А-2017 від 03.11.2017р.

Позивач вважає протиправним зазначене розпорядження та таким, що прийняте з порушенням норм чинного законодавства, в зв’язку з чим звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив із того, що затверджуючи оскаржуваним розпорядженням висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання, відповідач мав достатній обсяг визначених законодавством документів для його затвердження, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад"

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад регулює Закон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”.

Відповідно до ч. 1 ст.3 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Розділом ІІ Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено порядок добровільного об'єднання територіальних громад.

Так, згідно статті 5 вказаного Закону ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Частиною 1 статті 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч. 2 ст. 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад").

Відповідно до ч. 3 ст.6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно частини 4 статті 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Частиною 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Приписами частини 3 статті 7 ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад" передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина 4 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад").

Згідно частини 5 статті 7 ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад" у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Спірні правовідносини виникли щодо оскарження розпорядження виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації № 1042/А-2017 від 03.11.2017р. “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання”.

Так, у пояснювальній записці до проекту оскаржуваного розпорядження зазначено, що ОСОБА_3 селищна рада листом від 20.10.2017р. № 02-06/210/1367 направила до Одеської обласної державної адміністрації схвалені проекти рішень ОСОБА_3 селищної ради та Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про добровільне об'єднання громад в ОСОБА_3 селищну об'єднану територіальну громаду з центром у смт Овідіополь. У зв'язку з відповідністю поданих документів Конституції та законам України, підготовлено проект розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації “Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання”.

Згідно висновку Департаменту фінансів Одеської обласної державної адміністрації від 31.10.2017р. (вих. № 417/03.01-20/3082), відсутні зауваження щодо оскаржуваного розпорядження; подання селищного голови ОСОБА_3 селищної ради від 20.10.2017р. (вих. № 02-06/210/1367) з додатками (рішення Кагалійської сільської ради № 296-V від 18.10.2017р. та рішення ОСОБА_3 селищної ради № 562-VІІ від 22.08.2017р.)

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням ХХ сесії V скликання Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 296-V від 18.10.2017р. відповідно до частини 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", за результатами розгляду проекту рішення сільської ради “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, підготовлений спільною робочою групою, та за результатами громадських обговорень схвалено проект рішення Калаглійської сільської ради “Про добровільне об’єднання територіальних громад”. Цим же рішенням (п.2) доручено Овідіопольському селищному голові подати проект рішення сільської ради “Про добровільне об'єднання територіальних громад” до Одеської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України .

Доводи апелянта про те, що рішення (проект) Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області “Про добровільне об’єднання територіальних громад” у 2017 р. до Одеської обласної державної адміністрації Кагалійською сільською радою не приймалось та не направлялось, колегія суддів вважає безпідставними.

Так, згідно п.2 ч.1 ст. 5 “Про добровільне об’єднання територіальних громад” ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути, зокрема, не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, що рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 296-V від 18.10.2017р. “Про схвалення проекту рішення сільської ради “Про добровільне об'єднання територіальних громад” було ухвалено більшістю від загального складу депутатів Кагалійської сільської ради та підписане головуючим на сесії Кагалійської сільської ради.

При цьому, судом першої інстанції правомірно зауважено, що зі змісту листа Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 17.11.2017р. (вих. № 170), підписаного сільським головою ОСОБА_5, останній, звертаючись з вимогою про скасування розпорядження виконуючого обов’язки голови обласної державної адміністрації № 1042/А-2017 від 03.11.2017р., посилається на рішення сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 296-V від 18.10.2017р. “Про схвалення проекту рішення сільської ради “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, тобто останній знав про наявність вказаного рішення. Однак до суду не надано жодних доказів, які б свідчили про те, що, вважаючи незаконним вищевказане рішення, апелянт вживав будь-яких заходів щодо його скасування.

При виданні оскаржуваного розпорядження інформації про те, що зазначене рішення Калаглійської сільської ради визнано незаконним чи скасовано, не було, а апелянтом не доведено та не підтверджено належними доказами протилежного.

Твердження апелянта, що Департамент фінансів Одеської обласної державної адміністрації не наділений повноваженнями на складання висновків щодо відповідності Конституції та законам України рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання, колегія суддів не бере до уваги.

Так, дійсно серед повноважень Департаменту фінансів ОДА відсутні повноваженнями на складання висновків щодо відповідності Конституції та законам України рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання.

Разом з тим, оскільки місцеве самоврядування в Україні - це не тільки гарантоване державою право, але й реальна здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та постановою КМУ від 08.04.2015 року №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» передбачено та визначено поняття «спроможна територіальна громада», вимоги до неї.

«Спроможна територіальна громада - територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці» (Постанова КМУ від 08.04.2015 року №214 ).

Зазначеною постановою КМУ від 08.04.2015 року №214 передбачено складання паспорта на кожну спроможну територіальну громаду. Саме за відповідність складеного паспорту ОСОБА_3 об’єднаної територіальної громад вимогам Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та постанові КМУ від 08.04.2015 року №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» є відповідальним Департамент фінансів ОДА. І саме висновок цього структурного підрозділу ОДА є доречним при вирішенні питання про надання висновку облдержадміністрацією щодо відповідності Конституції та законам України проектам рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання, отже за таких обставин вищезазначені доводи апелянта є безпідставними.

Також апелянт на обґрунтування доводів протиправності оскаржуваного розпорядження зазначає про невідповідність його форми (відсутність позначки «згідно оригіналу» та відбитку печатки ради) вимогам законодавства та вказує, що розпорядження підписане неналежною особою.

Колегія суддів не приймає до уваги зазначені доводи, оскільки вони спростовується матеріалами справи.

Так, до Одеської обласної державної адміністрації надійшов оригінал зазначеного рішення, а не його копія, а тому він не повинен містити відміток про засвідчення документа.

Колегія суддів також зазначає, що згідно ч. 3 ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, у разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови місцевої державної адміністрації.

За приписами ч.1 ст.10 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов'язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи.

Відповідно до розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації № 473/к-2017 від 25.04.2017р. на посаду першого заступника голови Одеської обласної державної адміністрації призначено ОСОБА_2

Згідно розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації № 418/в-2017 від 01.11.2017р. покладено виконання обов’язків голови Одеської обласної державної адміністрації на першого заступника голови обласної державної адміністрації ОСОБА_2

Апелянтом не надано до суду доказів, які б свідчили про те, що зазначені розпорядження на час розгляду справи є нечинними чи скасованими у встановленому порядку. Крім того вищезазначені розпорядження не є предметом розгляду в межах даної справи, що вірно встановлено судом першої інстанції.

Щодо доводів апелянта стосовно того, що оспорюване розпорядження, як акт одноразового застосування застосовується вдруге, оскільки є єдиним додатком до звернення Одеської обласної державної адміністрації від 13.12.2017 року до ЦВК щодо призначення виборів депутатів ОСОБА_3 селищної ради територіальної громади та Овідіопольського селищного голови, то колегія суддів не приймає їх до уваги, оскільки даний висновок надіслано ЦВК до відома, а призначений він саме сільським та селищним радам.

При цьому, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції вірно зазначено що висновок обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання як акт одноразового застосування вичерпав свою дію з посиланням на ч.5 ст.78 КАС України.

Інші доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову, оскільки затверджуючи оскаржуваним розпорядженням висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання, відповідач мав достатній обсяг визначених законодавством документів для його затвердження, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад"; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дії; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямована ця дія; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тому, враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийнята постанова відповідає матеріалам справи та вимогам закону і підстав для її скасування не вбачається.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И ЛА :

Апеляційну скаргу Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 19 вересня 2018 року .

Головуючий суддя: О.В. Лук’янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова