Постанова № 76575565, 19.09.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2018 року м. Київ №826/9445/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Губської О.А.,

Файдюка В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Луцької міської ради на рішення Шевченківського районного суду м.Києва від 22 березня 2018 року (суддя Мальцев Д.О.) у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Споживчий центр" до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Товариство з обмеженою відповідальністю "Споживчий центр" звернулося до Шевченківського районного суду м.Києва з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 21.06.2017 №349-1.

Рішенням Шевченківського районного суду м.Києва від 22 березня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 21 червня 2017 року №349 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами».

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального права, в якій просить скасувати рішення Шевченківського районного суду м.Києва від 22 березня 2018 року і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що 13.09.2016 на адресу позивача представницьким органом місцевого самоврядування Виконавчого комітету Луцької міської ради було надіслано відмову у розміщенні зовнішньої реклами з підстав того, що розміщення виносних засобів зовнішньої реклами типу «штендер» не відповідає Концепції розміщення та розвитку зовнішньої реклами та вивісок в м.Луцьку, затвердженої рішенням міської ради від 25.05.2016 року №9/6. Тобто, на думку відповідача, принцип мовчазної згоди у даному випадку застосуванню не підлягає. Також відповідач зазначає, що зважаючи на той факт, що пріоритет на місце розміщення зовнішньої реклами не встановлено, то і дозвільні (погоджувальні) процедури не здійснювалися, документ дозвільного характеру не формувався і відповідно відсутня підстава робочому органу готувати відповідний проект рішення (в даному випаду про відмову у наданні дозволу).

Від позивача 29.08.2018 до Київського апеляційного адміністративного суду надійшло заперечення на апеляційну скаргу, у якому такий зазначає, що на дату розгляду справи в суді першої інстанції Луцькою міською радою не розглянуто питання про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру, оскільки Управління розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради, прийнявши рішення про відмову у встановленні пріоритету на розміщення зовнішньої реклами, не готувало проекту рішення щодо надання дозволу чи про відмову в його наданні, а також не подавало цей проект на розгляд представницькому органу місцевого самоврядування. Також позивач зазначає, що твердження відповідача про направлення ТОВ «Споживчий центр» у строк до 10.10.2016 року рішення про відмову у встановлення пріоритету не відповідають дійсності, адже сама рання дата, коли позивач отримав відповіді про розгляд поданих ним заяв, є 22.11.2016 року, про що, серед іншого, свідчать зворотні повідомлення про вручення поштового відправлення, додані відповідачем до своїх заперечень на позов, разом з тим, лист від 13.09.2016 №22.2-2/251 позивачу не надсилався, та доказів такого направлення/отримання позивачем матеріали справи не містять.

Сторони у судове засідання не з'явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 26.08.2016 ТОВ «Споживчий центр» подано в Виконавчий комітет Луцької міської ради заяви №№ 458, 459, 460, 461, 462 про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами за адресами в м.Луцьку: вулиця Кравчука, район будинку №44А, вулиця Сенаторки Левчанівської, район будинку №13, додані разом з встановленими законодавством документами (а.с.12-27).

Вказані заяви було отримано Центром адміністративних послуг у місті Луцьку 31.08.2016, про що свідчить наявне в матеріалах справи зворотне повідомлення про вручення поштового відправлення (а.с. 28).

Позивач зауважує, що відсутність з боку відповідача жодного реагування на вищенаведені заяви, автоматично (за принципом мовчазної згоди) надало йому право на розміщення рекламних послуг без дозвільного документа (позивач зазначає, що строк для прийняття та направлення дозвільного документу та/або рішення про відмову у його видачі сплив 10.10.2017).

У зв'язку з зазначеним, ТОВ «Споживчий центр» додатково направило дозвільному органу - Управлінню розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради повідомлення від 04.11.2016 року №618 та повідомлення від 14.11.2016 року за №№ 646, 647, 648, 649 про початок застосування права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом мовчазної згоди (а.с.29-43).

26.04.2016 інспектором відділу контролю за розміщенням зовнішньої реклами у м. Луцьку КП «Луцькреклама» Подзюбанчук М.І. та інспектором відділу контролю Цицюра А.Є. було виявлено порушення порядку розміщення зовнішньої реклами по вул. Сенаторки Левчанівської 13 та вул. Кравчука 33А, про що складений Акт 34 (а.с.92) та Акт 71 (а.с.91).

На підставі виявлених фактів правопорушення та не усунення у встановлені строки самостійно ТОВ «Споживчий центр» засобів зовнішньої реклами, 07.10.2016 було прийнято рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради №623-1 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами» (а.с.101). Демонтаж засобів зовнішньої реклами був здійснений по вул. Кравчука 33А та вул. Сенаторки Левчанівської 13А у м. Луцьку 24.10.2016, про що складені Акти проведення демонтажу спеціальних конструкцій від 24.10.2016 (а.с.102-103)

15.05.2017 інспектором КП «Луцькреклама» було виявлено порушення порядку розміщення зовнішньої реклами по вул. Сенаторки Левчанівської 13А в м. Луцьку, про що складений Акт від 15.05.2017 №80 (а.с.104)

24.05.2017 уповноваженою особою виконкому Луцької міської ради була винесена вимога №58 (а.с.105) про усунення порушень порядку розміщення ранішньої реклами по вул. Сенаторки Левчанівської 13А та вимога №65а від 12.06.2017 про усунення порушень порядку розміщення ранішньої реклами по вул. Кравчука 33А (а.с.106).

21.06.2017 року Виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення №349-1 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами», яким на ТОВ «Споживчий центр» покладено зобов'язання провести демонтаж засобів зовнішньої реклами - двох рекламних конструкцій (штендерів) розмірами 0,7 м Х 1,0 м, двох рекламних щитів на фасаді будинку розмірами 0,5 м Х 12.0 м та 3,0 м Х 3,5 м, а також кронштейна розміром 0,3 м Х 1,0 м та, розміщених, як вказано в рішенні, без відповідних дозволів, на вул. Сенаторки Левчанівської, 13, та вул. Кравчука, 33-А, протягом 14 днів з дати ухвалення рішення (а.с.108).

Тобто, на думку позивача, рішення виконавчого комітету Луцької міської ради про демонтаж засобів зовнішньої реклами від 21.06.2017 за №349-1 прийняте всупереч застосуванню принципу мовчазної згоди, яке виникло в позивача за наявності вищенаведених обставин, а отже підлягає скасуванню.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся з усіма відповідними документами для отримання дозволу на розміщення реклами та не отримав у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, а відтак, позивач набув право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру відповідно до принципу мовчазної згоди, то оскаржуване рішення відповідача від 21.06.2017, як наслідок, є протиправним та підлягає скасуванню.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позову, виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» №2806-IV від 06.09.2005 (далі - Закон №2806-IV) (далі - в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин).

Так, згідно ч.1 ст.3 Закону №2806-IV основними принципами державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності є: захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад та громадян, життя громадян, охорона навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; розвиток конкуренції; прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру; додержання рівності прав суб'єктів господарювання під час видачі документів дозвільного характеру; відповідальність посадових осіб дозвільних органів, адміністраторів та суб'єктів господарювання за порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру; зменшення рівня державного регулювання господарської діяльності; установлення єдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.

Статтею 4 Закону №2806-IV встановлено основні вимоги до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, відповідно до частини 1 якої, виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами внесено до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності (пункт 63 Додатку до Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності»).

Відносини, пов'язані з виробництвом, розповсюдженням та споживанням реклами на території України, регулюються Законом України від 03.07.1996 № 270/96-ВР «Про рекламу», ч.1 ст.16 якого, в редакції, чинні на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

При цьому, підзаконним нормативно-правовим актом, який регулює відносини, що виникають у зв'язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах та визначає порядок надання дозволів на розміщення такої реклами є Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 року №2067 (далі - Типові правила).

Згідно з п.3 Типових правил зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

У відповідності до п.5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

Відповідно до п.6 Типових правил до повноважень робочого органу належать: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів; прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу (у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у пункті 16 цих Правил) чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради; ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів; подання територіальним органам спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі матеріалів про порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами; підготовка і подання виконавчому органу ради пропозицій щодо розмірів плати за надання послуг робочим органом на підставі калькуляції витрат для прийняття відповідного рішення. Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.

Як передбачено абз.4 ч1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Пунктом 2 Типових правил визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб'єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.

Відповідно до п. 9 Правил для одержання дозволу заявник подає робочому органу заяву за формою згідно з додатком 1, до якої додаються: фотокартка або комп'ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням.

Пунктом 10 Правил закріплено, що за наявності документів, передбачених пунктом 9 цих Правил, відомості про заяву у той же день вносяться робочим органом до внутрішнього реєстру заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (журналу), який ведеться у довільній формі. Робочий орган протягом двох робочих днів з дня реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу за формою згідно з додатком 3. У разі прийняття рішення про відмову у видачі дозволу робочий орган надсилає заявникові вмотивовану відповідь із зазначенням підстав, передбачених законом. Строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів.

Управління розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради виконує функції робочого органу для регулювання зовнішньої реклами на підставі рішення Луцько міської ради від 01.04.2010 №56/156 «Про визначення робочого органу для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами у м. Луцьку» та розпорядження Луцького міського голови від 11.01.2011 №5-ра «Про упорядкування структури виконавчих органів міської ради».

Як зазначає відповідач, до Управління розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради заяви позивача про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами надійшли 09.09.2016.

Разом з тим, судом апеляційної інстанції з матеріалів справи встановлено, що відповідачем, всупереч вищенаведених положень законодавства щодо строку розгляду та прийняття рішення за заявами про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, станом на день розгляду даної справи ані документів дозвільного характеру, ані рішення про відмову у їх видачі позивачу надано не було.

При цьому, як вбачається з листа Управління розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради №22.2-2/251-255 від 13.09.2016, Луцька міська рада не розглядала питання про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру, оскільки Управління розвитку підприємництва та реклами Луцької міської ради, прийнявши рішення про відмову у встановленні пріоритету на розміщення зовнішньої реклами, не готувало проекту рішення щодо надання дозволу чи про відмову в його наданні, а також не подавало цей проект на розгляд представницькому органу місцевого самоврядування.

В свою чергу, рішення про відмову у встановленні пріоритету на розміщення на розміщення реклами, на яке посилається відповідач в обґрунтування правомірності своїх дій щодо прийняття рішення від 21.06.2017 за №349-1 «Про демонтаж засобів зовнішньої реклами», не є рішенням про відмову у видачі документу дозвільного характеру та не є правовим актом індивідуальної дії, що позбавляє суб'єкта господарювання права його оскарження.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що матеріали справи не містять доказів направлення/отримання позивачем листа від 13.09.2017 №22.2-2/251. Твердження відповідача про направлення ТОВ «Споживчий центр» у строк до 10.10.2016 року рішення про відмову у встановлення пріоритету не відповідають дійсності, адже з матеріалів справи колегією суддів встановлено, що позивач отримав відповіді про розгляд поданих ним заяв лише 22.11.2016, про що, серед іншого, свідчать зворотні повідомлення про вручення поштового відправлення, додані відповідачем до своїх заперечень на позов.

Водночас, згідно з абз. 10 ч.1 ст. 1, ч.6 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.

Принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

При цьому, в рішенні від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, виходячи з вище встановлених обставин справи, а також враховуючи те, що позивач звернувся з усіма відповідними документами для отримання дозволу на розміщення реклами та не отримав у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач набув право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру відповідно до принципу мовчазної згоди, а оскаржуване рішення відповідача від 21.06.2017 року, як наслідок, є протиправним та підлягає скасуванню.

Згідно частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 цього Кодексу передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, який відповідачем в даному випадку не виконаний.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Луцької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Шевченківського районного суду м.Києва від 22 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Ю.Ключкович

Судді О.А. Губська

В.В. Файдюк