Постанова № 76517931, 11.09.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1710/18

Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Боровицький О. А.

11 вересня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Ватаманюка Р.В. Матохнюка Д.Б.

за участю:

секретаря судового засідання: Мирошниченко С.О.,

представника позивача: ОСОБА_2;

представника позивача: ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в травні 2018 року позивач - ОСОБА_4 звернулась до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.06.2018 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

03.08.2018 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від відповідача, в якому останній вказував на безпідставність доводів апелянта. Так, відповідач вказав, що дана земельна ділянка може бути передана для осіб тільки в користування на умовах оренди, а процедура передачі земельних ділянок ВХІС у приватну особистого селянського господарства, чинним земельним законодавством не передбачена.

У судовому засіданні представники позивача підтримали доводи апеляційної скарги та просили суд її задовольнити.

Представник відповідача у судове засідання не з'явився, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлений завчасно та належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників позивача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними у матеріалах справи письмовими доказами, надавши їм оцінку, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити частково.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами адміністративної справи, 04.12.2017 року позивачем подано до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Вербецької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

Разом із заявою як додатки подано: копію паспорту, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

У відповіді, оформленій листом від 02.02.2018 року №О-33233/0-635/0/95-18 відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Вербецької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області, зазначивши, що задовольнити клопотання не можливо, оскільки згідно рішення Вербецької сільської ради Ярмолинецького району №8 від 16.12.2015 року вказана на графічному матеріалі земельна ділянка, віднесена до земель сільськогосподарського призначення (для сінокосіння і випасання худоби - пасовище), на яку наказом Головного управління №22-5707-СГ від 16.03.2016 року Вербецькій сільській раді Ярмолинецького району надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комунальну власність для створення громадського пасовища.

Рішенням Вербецької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області другої сесії сьомого скликання від 16.12.2015 року №8 "Про створення громадських пасовищ", вирішено клопотати до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області щодо передачі земельних ділянок для створення громадських пасовищ, розташованих на території Вербецької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області. Затвердити положення про громадське пасовище, яке створюється в адміністративних межах Вербецької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

Наказом в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 16.03.2016 року №22-5707-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", наказано надати дозвіл Вербецькій сільській раді Ярмолинецького району Хмельницької області на розроблення (з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою) проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель державної власності сільськогосподарського призначення з метою передачі в комунальну власність для створення громадського пасовища, які розташовані за межами населених пунктів на території Вербецької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області. Орієнтовний розмір земельних ділянок ділянка 1 - 18.0000 га (НОМЕР_1); ділянка 2 - 40.0000 га (НОМЕР_2) із цільовим призначенням - землі загального користування (громадські пасовища) (18.00).

Вважаючи зазначені дії відповідача незаконними позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача у надані позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є наслідком порушення його прав та інтересів, який має намір отримати земельну ділянку.

Колегія суддів не погоджується із позицією суду першої інстанції, враховуючи наступне.

За змістом статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 7 ст. 118 ЗК України визначено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

Так, у ст. 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

Нормами п. 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 року № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється не листом, а розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що даний орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

Як вбачається зі змісту позовної заяви предметом розгляду даної справи є відмова відповідача ( у формі листа - відповіді) за заявою позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Вербицької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

Тобто, в даному випадку мають місце протиправні дії відповідача від 02.02.2018 року №О-33233/0-635/0/95-18, щодо прийняття рішення про відмову ОСОБА_4 в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Вербицької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

На переконання колегії суддів, суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення, не надав оцінку протиправності дій суб'єкта владних повноважень, щодо відмови в наданні відповідного дозволу ОСОБА_4, яка викладена листом, тоді як на думку суду апеляційної інстанції по даній справі мав би дослідити та надати оцінку чи було Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області прийнято рішення у відповідності до вимог, передбачених вищевказаним Положенням.

Тобто в даному випадку колегія суддів, визнає протиправні дії відповідача, саме через призму того, що Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області всупереч вищенаведеним правовим нормам надало відповідь на звернення ОСОБА_4 у формі листа, а не прийняло відповідний розпорядчий правовий акт.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 квітня 2018 року по справі №806/2208/17.

Разом з цим, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними доводи апелянта щодо втручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області шляхом зобов'язання його надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, зважаючи на наступні обставини справи.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

В той же час, повноваження суб'єктів владних повноважень не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В контексті розгляду даної справи, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано ст. 118 ЗК України.

Так, вичерпні умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом, а якщо такі умови відсутні, то орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.

Таким чином, вказані вище повноваження відповідача не є дискреційними, а відтак доводи апелянта в цій частині є необґрунтованими.

Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зважаючи на вищенаведене, суд апеляційної інстанції вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам по справі, що підтверджують доводи апелянта стосовно порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а позовні вимоги частковому задоволенню.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області щодо надання дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Вербицької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області, оформлену листом від 02.02.2018 року № О-33233/0-635/0/95-18.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_4 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Вербицької сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 17 вересня 2018 року.

Головуючий Боровицький О. А. Судді Ватаманюк Р.В. Матохнюк Д.Б.