Постанова № 76492705, 10.09.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: І.С. Шевяков

Суддя-доповідач: Бартош Н.С.

10 вересня 2018 р. м. ХарківСправа № 816/839/18

Харківський апеляційний адміністративний суд

колегія суддів у складі:

Головуючого судді Бартош Н.С.,

Суддів: Мінаєвої О.М., Макаренко Я.М.

за участю секретаря судового засідання Ткаченко А.О.

за участю:

представника відповідача - Кононенко М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської районної ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (суддя Шевяков І.С.) від 14.05.2018 р. (повний текст рішення виготовлений 18.05.2018 р.) по справі № 816/839/18

за позовом Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області

до Полтавської районної ради Полтавської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Щербанівська сільська рада Полтавського району Полтавської області, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому, з рахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив: визнати протиправною бездіяльність Полтавської районної ради Полтавської області; зобов`язати відповідача прийняти рішення про передачу в комунальну власність Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (код ЄДРПОУ 24565876) Полтавський районний будинок культури як цілісний майновий комплекс, розташований за адресою: с. Щербані, вул. Центральна, 1а, (стара адреса - с. Щербані, вул. Центральна,1) Полтавська область, Полтавський район.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 р. по справі № 816/839/18 позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Полтавської районної ради Полтавської області щодо невжиття дій з винесення на розгляд сесії Полтавської районної ради клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 02.02.2018 р. про передачу Полтавського районного будинку культури до власності Щербанівської об'єднаної територіальної громади; зобов'язано Полтавську районну раду Полтавської області винести на розгляд сесії Полтавської районної ради Полтавської області клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 02.02.2018 р. про передачу Полтавського районного будинку культури до власності Щербанівської об'єднаної територіальної громади. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив про законність судового рішення, у зв'язку з чим просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзив на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Полтавська районна рада своїм рішенням четвертої сесії двадцять четвертого скликання від 22.11.2002 р. (а.с. 32) прийняла у спільну власність териоріальних громад району Щербанівський будинок культури у с.Щербані Полтавського району вул. Центральна, 1.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05.02.2015 р. № 157-VIII утворено Щербанівську об'єднану територіальну громаду.

Також судовим розглядом встановлено, що 04.01.2018 р. відповідно до положень ч. 3 п. 10 розділу V «Прикінцевих та перехідних положень», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на першій сесії Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області було прийнято рішення про направлення до Полтавської районної ради Полтавської області клопотання щодо надання згоди на безоплатну передачу закладів освіти, культури, бібліотек, що знаходять на території Щербанівської об`єднаної територіальної громади зі спільної власності територіальних громад Полтавського району до комунальної власності територіальної громади Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (а.с. 11). Відповідне рішення листом за вихідним № 02-12/186 від 02.02.2018 р. направлено на адресу Полтавської районної ради Полтавської області.

Також на адресу відповідача листом вих. № 02.12/193 направлено звернення від 02.02.2018 р. з проханням вирішити питання щодо передачі районного будинку культури як цілісного майнового комплексу до комунальної власності Щербанівської територіальної громади (а.с. 12).

На відповідні звернення на сімнадцятій сесії сьомого скликання відповідачем було прийняте рішення від 23.02.2018 р. № 17/VII-540 «Про безоплатну передачу цілісних майнових комплексів бюджетних установ (будівлі, споруди та індивідуально визначене майно) зі спільної власності територіальних громад Полтавського району у комунальну власність Щербанівської, Мачухівської, Заворсклянської сільських рад Полтавського району Полтавської області» (а.с. 14-15), але до переліку цілісних майнових комплексів бюджетних установ (будівлі, споруди та індивідуально визначене майно), що передаються зі спільної власності територіальних громад Полтавського району у комунальну власність Щербанівської сільської ради (а.с. 16-17) не був включений Полтавський районний будинок культури.

Бездіяльність відповідача щодо невирішення питання про передачу зі спільної власності територіальних громад Полтавського району у комунальну власність Щербанівської сільської ради Полтавського районного будинку культури, стала підставою для звернення позивача до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначив, що за пропозицією Щербанівської сільської ради Полтавська районна рада повинна була прийняте певне рішення з приводу передачі до комунальної власності відповідної територіальної громади Полтавського районного будинку культури, що відповідачем зроблено не було. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що що належним способом захисту порушених прав позивача буде зобов'язання Полтавської районної ради Полтавської області винести на розгляд сесії Полтавської районної ради Полтавської області клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 02.02.2018 р. про передачу Полтавського районного будинку культури до власності Щербанівської об'єднаної територіальної громади. Рішення про передачу цього майна чи про відмову у його передачі має прийняти саме рада на відповідній сесії.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в іншій частині, суд першої інстанції дійшов до висновку, що вимоги про зобов'язання відповідача прийняти рішення про передачу в комунальну власність Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства, оскільки прийняття такого рішення належить до виключної компетенції відповідача у справі.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Враховуючи те, що ані позивачем, ані відповідачем рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог фактично не оскаржувалося, рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних не переглядається.

В свою чергу, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Судовим розглядом встановлено, що при зверненні до суду першої інстанції позивач вказав, що ігноруючи розгляд звернення Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області вих. № 02.12/193 від 02.02.2018 р. щодо передачі районного будинку культури, як цілісного майнового комплексу до комунальної власності Щербанівської територіальної громади, відповідач порушив вимоги діючого законодавства України та вчинив незаконну бездіяльність, яка полягає у не внесенні клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області на розгляд пленарного засідання сесії Полтавської районної ради.

Відповідно до Преамбули Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 280/97-ВР від 21.05.1997 р. (далі - Закон № 280/97), цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 280/97, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Положеннями п. 32 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97 визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання надання згоди на передачу об'єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об'єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності.

Рішенням другої (позачергової) сесії Полтавської районної ради сьомого скликання від 24.12.2015 р. № 2/УІІ-16 затверджений регламент Полтавської районної ради.

Відповідно до ст. ст. 1, 3 цього Регламенту, Полтавська районна рада (далі - рада) є представницьким органом місцевого самоврядування, який представляє спільні інтереси територіальних громад сіл Полтавського району у межах повноважень, визначених Конституцією України та Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та іншими законодавчими актами. До складу ради входять рівні за своїми правами депутати, з числа яких обираються голова ради та його заступник. Регламент ради (далі Регламент) - це нормативно-правовий документ, який визначає порядок діяльності ради, порядок підготовки і проведення її пленарних засідань, діяльності постійних комісій, процедури окремих видів роботи ради, її органів, депутатів, посадових осіб, а також функції, які випливають з її повноважень.

Положеннями ст. ст. 17, 21, 22 Регламенту, зокрема, передбачено, що рада проводить свою роботу сесійно. Сесії є чергові та позачергові. Сесія складається із пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Рішення про скликання сесії оформляється у вигляді розпорядження та підписується головою ради або його заступником. Розпорядження про скликання сесії доводиться до відома депутатів та оприлюднюється не пізніше, ніж за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках та у разі скликання позачергової сесії - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. У розпорядження про скликання сесії включаються назви проектів рішень, що мають відповідні погодження (візи).

Згідно зі ст. ст. 25, 26 Регламенту, Рада повноважна розглядати на сесії питання, віднесені законодавством України до її компетенції. Пропозиції до порядку денного сесії ради вносяться головою ради, його заступником, постійними комісіями, депутатами, головою районної державної адміністрації. Пропозиції щодо формування порядку денного сесії узагальнюються виконавчим апаратом ради і розглядаються на засіданнях постійних комісій, президії ради.

З аналізу наведених вище приписів Закону № 280/97 та Регламенту вбачається, що питання надання згоди на передачу об'єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об'єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності може бути розглянуто виключно на пленарному засіданні відповідної сесії ради виключно у тому випадку, якщо це питання включене до порядку денного сесії. В свою чергу, право на внесення пропозицій до порядку денного сесії ради належить голові ради, його заступнику, постійним комісіям, депутатам, голові районної державної адміністрації.

Судовим розглядом встановлено, що Щербанівська сільська рада звернулася до голови Полтавської районної ради із листом вих. № 02/12/193, в якому просила вирішити питання щодо передачі районного будинку культури як цілісного майнового комплексу, до комунальної власності Щербанівської територіальної громади. Також, до складу комісії з прийому-передачі майна позивач просив включити представників Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.

Відповідно до ч. 1 ст. 31 Регламенту, на початку пленарного засідання ради головуючий оголошує проект порядку денного, який приймається за основу більшістю голосів депутатів від загального складу ради. Зміни та доповнення до проекту порядку денного ставляться на голосування у порядку їх надходження, після чого порядок денний приймається в цілому більшістю голосів від загального складу ради.

Згідно ч. ч. 2, 3 ст. 64 Регламенту, рішеннями ради є рішення, прийняті з питань порядку денного а також процедурні рішення, які заносяться до протоколів пленарних засідань. Рада приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законами України та цим Регламентом.

Судовим розглядом встановлено, що питання передачі районного будинку культури, як цілісного майнового комплексу, до комунальної власності Щербанівської територіальної громади не включалося до порядку денного сесії Полтавської районної ради особами, яким Регламентом надане право на внесення відповідної пропозиції і у зв'язку з невключенням цього питання до порядку денного, у відповідача не було підстав для розгляду цього питання на пленарному засіданні ради та прийняття відповідного рішення.

Колегія суддів зазначає, що бездіяльність суб'єкта владних повноважень це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи, зокрема, неприйняття рішення за заявою особи. При цьому, бездіяльність суб'єкта владних повноважень може мати місце лише у тому випадку, коли у цього органу був передбачений чинним законодавством обов'язок щодо прийняття відповідного рішення, але внаслідок пасивної поведінки рішення відповідним органом прийняте не було. В той же час, в межах спірних правовідносин відповідачем по справі не було допущено протиправної бездіяльності щодо неприйняття рішення з приводу заяви позивача, оскільки таке питання не було включене до порядку денного сесії ради та як наслідок не могло бути розглянуте на пленарному засіданні ради.

Також судовим розглядом встановлено, що 14.08.2018 р. Щербанівська сільська рада Полтавського району в особі сільського голови Процика Ігора Степановича звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Полтавської районної ради Полтавської області Кононенка Михайла Михайловича , в якому просила: визнати бездіяльність відповідача протиправною; зобов`язати відповідача винести на розгляд сесії Полтавської районної ради питання про передачу із спільної власності територіальних громад Полтавського району у власність територіальної громади Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області - Полтавського районного будинку культури як цілісного майнового комплексу, розташованого за адресою: Полтавська область, Полтавський район, с. Щербані, вул. Центральна, 1.

В той же час, 11.04.2018 р. позивачем до початку підготовчого судового засідання в суді першої інстанції подано змінену позовну заяву, відповідно до якої в якості позивача зазначена Щербанівська сільська рада Полтавського району Полтавської області, в якості відповідача - Полтавська районна рада Полтавської області. У прохальній частині уточненої позовної заяви позивач просив: визнати протиправною бездіяльність Полтавської районної ради Полтавської області; зобов`язати відповідача прийняти рішення про передачу в комунальну власність Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (код ЄДРПОУ 24565876) Полтавський районний будинок культури як цілісний майновий комплекс, розташований за адресою: с. Щербані, вул. Центральна, 1а, (стара адреса - с. Щербані, вул. Центральна,1) Полтавська область, Полтавський район.

У зв'язку із поданням уточненої позовної заяви, судом першої інстанції були розглянуті вимоги, що заявлені позивачем до Полтавської районної ради та не розглядалися вимоги, що були первинно заявлені до голови Полтавської районної ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з п. 4 ч. 1, ч. 4 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Положеннями ч. ч. 3, 7 ст. 49 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

Судом першої інстанції не було надано оцінки тій обставині, що у відповідача відсутні повноваження щодо внесення до порядку денного питань, які підлягають розгляду на пленарних засіданнях та неможливості прийняти рішення без внесення питання до порядку денного сесії ради. В свою чергу, голова Полтавської районної ради (з урахуванням поданої позивачем уточненої позовної заяви) в якості відповідача чи співвідповідача для участі у розгляду справи фактично не залучався та вимоги до цієї особи судом не розглядалися.

В свою чергу, у суду апеляційної інстанції відсутні повноваження щодо заміни неналежної сторони (відповідача у справі).

Згідно з ч. ч. 1 та 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Пунктом 4 ч. 1 ст. 317 КАС України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі (п. 4 ч. 3 ст. 317 КАС України).

За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення (п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України).

На підставі наведених вище обставин, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції безпідставно ухвалене рішення про часткове задоволення позовних вимог, оскільки з боку відповідача по справі не було допущено протиправної бездіяльності, як на цьому помилково наполягав позивач, а винесення на розгляд сесії Полтавської районної ради Полтавської області клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 02.02.2018 р. про передачу Полтавського районного будинку культури до власності Щербанівської об'єднаної територіальної громади взагалі не входить до повноважень цього органу.

Враховуючи те, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 р. по справі № 816/839/18 прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, воно підлягає скасуванню в частині задоволення позовних вимог з прийняттям в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Що стосується рішення суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача подати до Полтавського окружного адміністративного суду звіт про виконання цього рішення, встановивши строк для подачі звіту - 30 календарних днів з дати набрання цим рішенням законної сили, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 382 КАС України, суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Вказаній нормі кореспондують положення ч. 6 ст. 246, п. 4 ч. 1 ст. 322 КАС України, згідно з якими у резолютивній частині постанови суду першої чи апеляційної може бути встановлений судом строк для подання суб'єктом владних повноважень - відповідачем до суду першої інстанції звіт про виконання постанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій.

Враховуючи те, що рішенням суду апеляційної інстанції рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 р. по справі № 816/839/18 скасоване в частині задоволення позовних вимог, зокрема і в частині, яка вимагала від відповідача вчинення певних дій, у останнього відсутній обов'язок щодо подання такого звіту.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Полтавської районної ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 р. по справі № 816/839/18 -задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 р. по справі № 816/839/18 скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Полтавської районної ради Полтавської області щодо невжиття дій з винесення на розгляд сесії Полтавської районної ради клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 02.02.2018 р. про передачу Полтавського районного будинку культури до власності Щербанівської об'єднаної територіальної громади; зобов'язання Полтавської районної ради Полтавської області винести на розгляд сесії Полтавської районної ради Полтавської області клопотання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 02.02.2018 р. про передачу Полтавського районного будинку культури до власності Щербанівської об'єднаної територіальної громади та прийняти в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області до Полтавської районної ради Полтавської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 р. по справі № 816/839/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку і строки, визначені ст. ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя (підпис)Н.С. БартошСудді(підпис) (підпис) О.М. Мінаєва Я.М. Макаренко

Повний текст постанови складений 17.09.2018 року.