Рішення № 76471093, 23.08.2018, Рівненський окружний адміністративний суд

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

23 серпня 2018 року м. РівнеСправа №817/840/18

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Щербакова В.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом

Державної служби геології та надр України доТовариства з обмеженою відповідальністю "Українська теплоізоляційна компанія" про припинення права користування надрами,В С Т А Н О В И В:

Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра) звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Українська теплоізоляційна компанія" (далі - ТОВ «УТК») про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу від 11.10.2010 №5195.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ТОВ «УТК» не подається щорічна звітність форми 5-гр, а тому надрокористувач порушив умови угоди про умови користування надрами від 11.10.2010 №5195, які зобов'язаний виконувати у встановленому порядку. 16.03.2012 наказом Держгеонадр за №94 зупинено дію спеціального дозволу від 11.10.2010 №5195. Відповідач вказані порушення не усунув. У зв'язку з невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування 24.11.2017 до ТОВ «УТК» було надіслано лист за №29159/03/14-17, згідно з яким Держгеонадра просило надати у 15-денний строк згоду або незгоду на припинення права користування надрами. У встановлений строк відповіді від відповідача не надійшло. Зазначає, що надрокористувач наділений не правом, а обов'язком вчасно усунути виявлені порушення. Не усунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача, при тому що Держгеонадра надали значний термін для здійснення дій направлених на усунення порушень. Таким чином, не подання звітності, передбаченою угодою про умови користування надрами, та не проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, є порушенням вимог передбачених спеціальним дозволом та Законами України, а тому наявні підстави для анулювання такого дозволу.

Ухвалою суду від 07.05.2018 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження. Разом з тим, встановлено відповідачу строк для подачі відзиву на позовну заяву (відзив).

У встановлений судом строк відповідачем до суду подано відзив, у якому він заперечив проти задоволення позовних вимог. Відзив обґрунтований тим, що позивачем не дотримано процедуру щодо звернення до адміністративного суду, оскільки до матеріалів адміністративного позову акту перевірки, яким встановлено порушення, надано не було, також такий акт не був наданий відповідачу. Крім того, у позивача відсутні передбачені законом підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки неподання ТОВ «УТК» щорічної звітності за формою 5-гр, про яке зазначає позивач, не є підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами згідно з чинним законодавством України.

Ухвалою суду від 25.06.2018 продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів.

В ході судового розгляду, судом було прийнято судове рішення від 24.07.2018 про розгляд справи в порядку письмового провадження на підставі наявних у ній доказів.

Повно і всебічно з'ясувавши всі обставини справи в їх сукупності на підставі чинного законодавства, перевіривши їх дослідженими доказами, суд вважає, що позов не підлягає до задоволення повністю з огляду на наступне.

Судом встановлено, що у 2010 році ТОВ «УТК» надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 11.10.2010 №5195 з метою видобування базальтів верхнього покладу, придатних для виробництва щебеню, строком на 20 років, та, як додаток до спеціального дозволу укладено угоду про умови користування надрами від 11.10.2010 №5195 (а.а.с.9, 32-37).

18.03.2012 до Держгеонадр надійшов лист Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» №02/302-0953, згідно з яким інформація, зокрема, від надрокористувача ТОВ «УТК» щодо погашення запасів за 2011 рік не надходила (а.а.с.11-12).

16.03.2012 наказом Держгеонадр за №94 зупинено дію спеціального дозволу від 11.10.2010 №5195 та надано ТОВ «УТК» 21 календарний день для усунення порушень (а.а.с.30-31).

Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 05.04.2012 за №2964/01/14-12, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано ним 18.04.2012 (а.с.13).

Разом з тим, наказом Держгеонадр від 17.04.2014 за №119 ТОВ «УТК» встановлено додаткових 15 календарних днів для повідомлення про усунення порушень (а.а.с.14-15).

Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 19.06.2014 за №6011/01/14-14 (а.с.16).

Наказом Держгеонадр від 12.06.2014 за №183 ТОВ «УТК» встановлено додаткових 15 календарних днів для повідомлення про усунення порушень (а.а.с.17-18).

Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 23.04.2014 за №8338/02/14-14, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано ним 04.07.2014 (а.с.19).

Наказом Держгеонадр від 10.07.2014 за №221 ТОВ «УТК» встановлено додаткових 10 календарних днів для повідомлення про усунення порушень (а.а.с.20-21).

Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 25.07.2014 за №10667/02/14-14, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано ним 06.08.2014 (а.с.22).

Наказом Держгеонадр від 07.03.2017 за №111 ТОВ «УТК» встановлено додаткових 15 календарних днів для повідомлення про усунення порушень (а.а.с.23-24).

Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 22.03.2017 за №6406/13/14-17, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано ним 22.03.2017 (а.с.25).

У зв'язку з вищевикладеним 24.11.2017 до ТОВ «УТК» було надіслано лист за №29159/03/14-17, згідно з яким Держгеонадрами просить у відповідача надати у 15-денний строк згоду або незгоду на припинення права користування надрами, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано ним 12.12.2017 (а.с.26).

У встановлений строк відповіді від відповідача не надійшло.

Вважаючи, що надрокористувач, ТОВ «УТК», порушив угоду про умови користування надрами, позивач звернувся з відповідним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, які виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради (ч.1 ст.4 Кодексу України про надра).

Згідно з частиною 1 статті 11 Кодексу України про надра, державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Відповідно до статті 14 Кодексу України про надра, надра надаються у користування для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

Згідно зі статтею 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).

Відповідно до п.10 Порядку №615, невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.

Пунктом 23 Порядку №615 встановлено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №2806-IV).

Частиною 7 статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Частиною 5 статті 242 КАС України визначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, у постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №802/4846/13-а та від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Як зазначає позивач у позовній заяві, на момент подання адміністративного позову до Держгеонадр від відповідача ніяких листів чи інформації про усунення порушень не надходило. На прохання у 15-денний строк надати згоду або незгоду на припинення права користування надрами ні відповіді, ні заперечень, від ТОВ «УТК» також не надходило. Вказані документи також не знайшли свого відображення у матеріалах справи.

Вищевикладене відповідачем у відзиві не підтверджено та не спростовано.

Разом з тим, підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 11.10.2010 №5195 та, як наслідок, звернення позивача до суду з даним позовом стало неподання ТОВ «УТК» щорічної звітності за формою 5-гр.

При цьому, проаналізувавши положення статті 4-1 Закону №2806-IV та статті 26 Кодексу України про надра, судом встановлено, що така підстава, як подання чи неподання щорічної звітності форми 5-гр, для анулювання спеціального дозволу на користування надрами чинним законодавством не передбачена. Подання такої звітності не передбачена також і угодою про умови користування надрами від 11.10.2010 №5195.

Враховуючи викладене, суд, на виконання принципу адміністративного судочинства щодо офіційного з'ясування всіх обставин у справі (п.4 ч.3 КАС України), вважає за необхідне перевірити процедуру встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами.

Так, статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з частиною 1 статті 61 Кодексу України про надра, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр визначається Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 №1294, який втратив чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №239, проте діяв на момент зупинення відповідачу дії дозволу на користування надрами від 11.10.2010 №5195.

Разом з тим, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначається Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V). Дія якого поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, та не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення (ст.2).

Таким чином, на момент звернення позивача до суду із даним позовом механізм проведення державного геологічного контролю визначається саме Законом №877-V.

Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відповідно до положень ст.7 Закону №877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб'єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред'являють керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб'єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки.

Положеннями ст.7 Закону №877-V також встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт (ч.6). У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (ч.7).

Аналогічного змісту повноваження передбачали п.5, п.15, п.16 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 №1294.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Держгеонадра уповноважене здійснювати державний геологічний контроль суб'єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати яких оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів - у вигляді припису, розпорядження, іншого розпорядчого документа щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Такий висновок суду узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 10.07.2018 у справі №815/3305/17 (№К/9901/49827/18).

Відтак, законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадрами заходів для усунення виявлених порушень шляхом зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр, чи притягнення до відповідальності.

Згідно з частиною 2 статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Відповідно до пункту 22 Порядку №615, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов'язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

В матеріалах справи відсутній акт перевірки відповідача, який свідчив би про допущене ним порушення, передбачене статтею 4-1 Закону №2806-IV та статтею 26 Кодексу України про надра. Як наслідок, приписи та розпорядження про допущене порушення також не складались. Відтак, листування позивача до ТОВ «УТК», на які посилається позивач, а також неподання ТОВ «УТК» щорічної звітності за формою 5-гр не є доказом того, що відповідачем порушено умови користування надрами.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За таких обставин, суд погоджується з твердженнями відповідача про те, що Держгеонадрами не було дотримано процедуру щодо звернення до адміністративного суду, оскільки єдиним і належними доказом порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, припис або розпорядження, складені на підставі такого акта перевірки, які у даній справі відсутні.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість та безпідставність позовних вимог, а відтак у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Враховуючи положення ст.139 КАС України судовий збір відшкодуванню не підлягає.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позовних вимог Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Українська теплоізоляційна компанія" про припинення права користування надрами - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд (пп.15.5 п.15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України).

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 14 вересня 2018 року.

Суддя Щербаков В.В.