Рішення № 76392167, 06.09.2018, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 вересня 2018 року м. ЛуцькСправа № 0340/1242/18

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Лозовського О.А.,

з участю секретаря судового засідання Шикун О.Є.,

позивача ОСОБА_1,

представника позивача ОСОБА_2,

представника відповідача Хорошої С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної ради про визнання протиправними дій та визнання незаконним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Волинської обласної ради про визнання протиправними дій щодо порушення процедури підготовки питання до розгляду на сесії Волинської обласної ради та прав у доступі до публічної інформації при прийнятті рішення «Про звіт голови обласної ради» №19/2 від 04 квітня 2018 року; визнання незаконним та скасування рішення «Про звіт голови обласної ради» №19/2 від 04 квітня 2018 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач порушив процедуру прийняття рішення «Про звіт голови обласної ради» №19/2 від 04 квітня 2018 року, зокрема, не дотримався вимоги щодо оприлюднення проекту рішення до дати його розгляду, розгляд вказаного питання в порядок денний сесії ради внесений з порушенням Регламенту Волинської обласної ради. Наведене свідчить про порушення принципів відкритості та гласності в роботі ради, вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про доступ до публічної інформації», Регламенту Волинської обласної ради.

У відзиві на позов від 02 серпня 2018 року (а.с. 22-29) відповідач його вимог не визнав, просив в його задоволенні відмовити повністю. При цьому посилався на те, що рішення "Про звіт голови обласної ради" №19/2 від 04 квітня 2018 року прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та Законами України. Зокрема, оскаржене рішення прийняте із дотриманням статті 43, 46, 55, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 15 Регламенту Волинської обласної ради, тобто з дотриманням процедури.

Ухвалою від 17 липня 2018 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі; розгляд справи постановлено проводити за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні з повідомленням сторін (а.с. 1).

Позивач, представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримали з підстав, вказаних у позові.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечив з підстав, наведених у відзиві.

Суд, заслухавши усні пояснення позивача, представників позивача та відповідача, перевіривши доводи позивача та відповідача у заявах по суті справи, дослідивши письмові докази на предмет належності, допустимості, достовірності кожного доказу окремо, а також достатності і взаємозв'язку доказів у їхній сукупності, встановив такі обставини.

15 березня 2018 року перший заступник голови Волинської обласної ради вніс пропозицію про розгляд на позачерговій сесії обласної ради питання «Про звіт голови обласної ради» та надав відповідний проект рішення (а.с. 84, 85).

20 березня 2018 року голова Волинської обласної ради видав розпорядження № 44 від «Про скликання чергової дев'ятнадцятої сесії обласної ради сьомого скликання», яким відповідно до пунктів 4, 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 13 Регламенту обласної ради скликано 04 квітня 2018 року о 10 годині чергову дев'ятнадцяту сесії обласної ради, на розгляд якої внесено питання: 1. Про затвердження звіту про виконання обласного бюджету за 2017 рік; 2. Про внесення змін до рішення обласної ради від 08 лютого 2018 року № 18/18 «Про обласний бюджет на 2018 рік» та інші. Відповідно до розділу ІІ вказаного розпорядження, на сесію обласної ради запрошено відповідних осіб. Згідно із розділом ІІІ, постановлено сесію проводити в залі засідань обласної ради (а.с. 142).

23 березня 2018 року проект рішення № 19/ від 04 квітня 2018 року «Про звіт голови обласної ради» було оприлюднено на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради в розділі «Проекти рішень Волинської обласної ради» (а.с. 16).

26 березня 2018 року проекти рішень 19 сесії, в тому числі рішення «Про звіт голови обласної ради», рішення «Про затвердження порядку денного чергової дев'ятнадцятої сесії обласної ради сьомого скликання», направлено депутатам Волинської обласної ради та іншим особам, що стверджується інформацією про направлення електронних листів (а.с. 85, 92).

На пленарному засіданні чергової дев'ятнадцятої сесії 04 квітня 2018 року відповідно до пункту 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада рішенням № 19/1 затвердила для розгляду черговою дев'ятнадцятою сесією обласної ради сьомого скликання порядок денний, пунктом 1 якого значиться питання «Про звіт голови обласної ради» (а.с. 93-104).

Відповідно до статті 43, пункту 17 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», заслухавши та обговоривши звіт голови обласної ради Палиці І.П. про діяльність за 2017 рік, обласна рада вирішила, зокрема, звіт взяти до відома та вважати роботу задовільною (рішення Волинської обласної ради № 19/2 від 04 квітня 2018 року) (а.с. 30-77).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносин, суд керується таким.

Правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», Регламентом Волинської обласної ради.

Згідно із частиною другою статті 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Частиною п'ятнадцятою статті 46 цього ж Закону встановлено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Як установлено частинами першою, другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Таким чином, наведеними правовими нормами визначено, що обласна рада, як орган місцевого самоврядування, наділена власними повноваженнями, у межах яких діє самостійно і несе відповідальність за свою діяльність відповідно до закону, порядок роботи сесії якої визначається регламентом з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", свою роботу проводить сесійно, нормативні та інші акти приймає у формі рішень.

Повноваження голови обласної ради визначено частиною шостою статті 55 цього ж Закону, зокрема: голова обласної ради скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін.

Як визначено статтями 13, 14 Регламенту Волинської обласної ради, затвердженого рішенням № 2/35 від 10 лютого 2016 року (а.с. 105), розпорядження про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії. Виконавчий апарат ради направляє кожному депутатові ради електронною поштою електронну версію проектів рішень та інших матеріалів, необхідних для проведення сесії, не пізніше, ніж за 10 днів до сесії.

Згідно із статтями 15, 16 Регламенту Волинської обласної ради відкритість та гласність роботи ради забезпечується завчасним оприлюдненням проектів рішень ради з метою їх громадського обговорення та внесення пропозицій. Пропозиції до проекту порядку денного вносяться головою обласної ради , постійними комісіями, депутатськими фракціями і групами, депутатами, головою обласної державної адміністрації як правило, не пізніше, ніж за двадцять два робочих дні до відкриття сесії. Проекти рішень ради оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної ради не пізніше, ніж за двадцять робочих днів до дати їх розгляду. У разі необхідності пропозиції до проекту порядку денного чергової сесії обласної ради можуть бути внесені й після закінчення терміну подання пропозицій, визначеного Регламентом (а.с. 106-138).

Як встановлено судом, з метою дотримання вимог Регламенту Волинської обласної ради, внесений15 березня 2018 року першим заступником голови ради проект рішення «Про звіт голови обласної ради» було завізовано та передано для роботи відповідній комісії, оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради; електронні версії проектів рішень ради направлено депутатам ради електронною поштою. 04 квітня 2018 року, відповідно до вимог частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 16 Регламенту, більшістю від загального складу ради затверджено порядок денний для розгляду черговою дев'ятнадцятою сесією обласної ради сьомого скликання шляхом прийняття рішення № 19/1 від 04 квітня 2018 року, першим питанням якого визначено розгляд звіту голови обласної ради за 2017 рік.

Таким чином, на розгляд Волинської обласної ради внесено проект рішення «Про звіт голови обласної ради», який відповідає вимогам Регламенту в частині його підготовки та внесення на розгляд сесії.

Статтею 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено права депутата місцевих рад вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; вносити пропозиції і зауваження до суті обговорюваних питань.

Вказане узгоджується із частиною першою статті 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповіло до якої, депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Предметом розгляду на сесії обласної ради 04 квітня 2018 року був проект рішення «Про звіт голови Волинської обласної ради», який був оприлюднений на офіційному веб-сайті обласної, включений до порядку денного чергової сесії обласної ради, тобто на розгляд депутатів обласної ради було внесено проект рішення, який був розроблений у відповідності із вимогами статей 13, 14, 15 Регламенту обласної ради, що свідчить про дотримання радою вимог щодо підготовки проекту рішення; його реєстрації, оприлюднення, надання депутатам ради для ознайомлення та подачі пропозицій.

Відповідно до статей 35, 36, 37 Регламенту Волинської обласної ради рішення ради приймаються більшістю депутатів від загального складу обласної ради, крім передбачених випадків. Рішення ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення в такій послідовності: проект рішення ставиться на голосування за основу; ставляться на голосування усі зміни та доповнення, що надійшли під час обговорення проекту; проект рішення ставиться на голосування в цілому як рішення з урахуванням змін та доповнень, підтриманих більшістю депутатів від загального кладу ради. Рішення обласної ради приймаються відкритим поіменним голосуванням або таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів.

Із протоколу пленарного засідання чергової дев'ятнадцятої сесії Волинської обласної ради сьомого скликання № 21 від 04 квітня 2018 року (а.с. 78-83) встановлено, що звіт голови обласної ради заслухано та обговорено в присутності 59 депутатів, після чого проект рішення було поставлено на голосування за основу, в подальшому - в цілому. Шляхом відкритого поіменного голосування радою було прийнято рішення № 19/2 від 04 квітня 2018 року «Про звіт голови обласної ради» (а.с. 30).

З урахуванням наведеного, суд вважає, що відповідачем дотримано процедуру прийняття рішення № 19/2 від 04 квітня 2018 року «Про звіт голови обласної ради» на пленарному засіданні Волинської обласної ради.

Таким чином, позовні вимоги позивача в частині визнання протиправними дій щодо порушення процедури підготовки питання до розгляду на сесії Волинської обласної ради та прав у доступі до публічної інформації при прийнятті рішення "Про звіт голови обласної ради" №19/2 від 04 квітня 2018 року задоволенню не підлягають.

Водночас, голова Волинської обласної ради звітував перед радою про свою діяльність за попередній рік роботи на підставі частини шостої статті 55 «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому, вказана норма містить вимогу про звітування голови в частині виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Як установлено, на 8-9 сторінках звіту голови обласної ради міститься інформація щодо виконання вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" у 2017 році (а.с.34 зворот-35). Зокрема, зазначено, що усі звернення були розглянуті в межах повноважень та у відповідному порядку, визначеному Законом.

Наведене спростовує доводи позивача про порушення відповідачем вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Також, суд звертає увагу, що Конституційний Суд України в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

При цьому, відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Оскаржуване рішення є ненормативним індивідуальним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. При цьому суд враховує, що обов'язок звітувати перед радою про свою діяльність за попередній рік роботи голова Волинської обласної ради виконав на виконання вимог частини шостої статті 55 «Про місцеве самоврядування в Україні»; таке рішення не породжує, не змінює або припиняє прав та обов'язків для суб'єкта і відповідача на майбутнє. А отже, скасування такого акта не породжує наслідків для учасників справи, оскільки діяльність голови ради за попередній рік роботи є реалізованою категорією (виконаною).

Ураховуючи наведене, позов, предметом якого є ненормативний акт органу місцевого самоврядування, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для учасників справи.

Таким чином, суд дійшов висновку, що органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) прийнято ненормативний акт, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання, а тому, в такому випадку обраний спосіб захисту (скасування рішення) не забезпечує реального захисту прав та охоронюваних законом інтересів заявника.

Приймаючи до уваги те, що розгляд позову в частині скасування рішення "Про звіт голови обласної ради" №19/2 від 04 квітня 2018 року не впливає на реальний захист прав та охоронюваних законом інтересів заявника (не породжує юридичних наслідків), суд не вбачає підстав для задоволення заяви позивача в зазначеній частині.

Відповідно до частин першої та другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку суду, відповідач довів правомірність оскаржених дій та рішення.

Зважаючи на всі наведені обставини в їх сукупності, суд дійшов висновку, що в задоволенні позову про визнання протиправними дій щодо порушення процедури підготовки питання до розгляду на сесії Волинської обласної ради та прав у доступі до публічної інформації при прийнятті рішення "Про звіт голови обласної ради" №19/2 від 04 квітня 2018 року; визнання незаконним та скасування рішення "Про звіт голови обласної ради" №19/2 від 04 квітня 2018 року необхідно відмовити повністю.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено повністю, відтак судовий збір позивачу не відшкодовується.

Керуючись статтями 139, 243, 245, 246, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову ОСОБА_1 (43018, АДРЕСА_1 реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) до Волинської обласної ради (43027, Волинська область, місто Луцьк, Київський майдан, будинок 9, ідентифікаційний код юридичної особи 00022444) про визнання протиправними дій та визнання незаконним та скасування рішення відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційна скарга подається учасниками справи до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд.

Повне судове рішення складене 11 вересня 2018 року.

Суддя О.А. Лозовський