Постанова № 76334759, 06.09.2018, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Справа № 806/1723/17

ПОСТАНОВА

іменем України

"06" вересня 2018 р. м. Житомир

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кузьменко Л.В.

суддів: Іваненко Т.В.

Моніча Б.С.,

за участю секретаря Семенець К.О.,

представників сторін та третьої особи,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "19" грудня 2017 р. у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної екологічної інспекції України треті особи: Державної екологічної інспекції у Житомирській області, Начальник Державної екологічної інспекції у Житомирській області Железняк Максим Сергійович про визнання дій протиправними, скасування наказів , -

судді в 1-й інстанції - Липа В.А., Капинос О.В., Черняхович І.Е.,

час ухвалення рішення - не зазначено,

місце ухвалення рішення - м.Житомир,

дата складання повного тексту рішення - 29 грудня 2017 року,-

ВСТАНОВИВ:

У червні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції України, Заступника Голови Державної екологічної інспекції України Канцурака Віктора Васильовича, Директора Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України Черевко Віктора Миколайовича, В.о. начальника Управління організаційної діяльності Державної екологічної інспекції України Ярмоленко Оксани Василівни, Начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами Державної екологічної інспекції України Штець Ірини Вікторівни, Начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) водних екосистем та ресурсів Державної екологічної інспекції України Семенець Алли Миколаївни, Начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) земельних ресурсів та надр Державної екологічної інспекції України Павленка Олега Васильовича, Начальника відділу інструментально-лабораторного контролю Державної екологічної інспекції України Волохової Алли Іванівни, В.о. начальника Відділу правового забезпечення Державної екологічної інспекції України Байденко Максима Володимировича, В.о. начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) природно-заповідного фонду, лісів та рослинного світу Державної екологічної інспекції України Комарчука Сергія Степановича, Головного спеціаліста з внутрішнього аудиту Дкржавної екологічної інспекції України Панькова В'ячеслава Олександровича, Голови Громадської ради при Держекоінспекції України Марієна Ігоря Степановича, В.о. завідувача Сектору з питань запобігання та виявлення корупції Державної екологічної інспекції України Лєбєдєвої Тетяни Анатоліївни, Головного спеціалісту Відділу державного екологічного нагляду (контролю) водних екосистем та ресурсів Державної екологічної інспекції України Мазуркевича Сергія Олександровича, В.о. начальника Відділу бухгалтерського обліку та фінансів Державної екологічної інспекції України Мельнічук Лідії Андріївни, Головного спеціаліста відділу взаємодії з органами влади Департаменту стратегії та європейської інтеграції Мінприроди України Ковальчук Тетяни Олександрівни, Начальника відділу правового забезпечення Юридичного департаменту Мінприроди України Бондаренка Юрія Володимировича, Головного спеціаліста Сектору з питань внутрішнього аудиту Мінприроди України Антипіної Оксани Євгенівни, Головного спеціаліста відділу професійної підготовки кадрів та роботи з підвідомчими установами, організаціями та підприємствами Управління роботи з персоналом Мінприроди України Коломієць Л.П., третя особа: Державна екологічна інспекція у Житомирській області, в якому просив: Визнати протиправними дії відповідачів щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей;

- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №524 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2.".

- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2."

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що 18.04.2017 року т.в.о. голови Державної екологічної інспекції України Яковлєв І.О. виніс наказ №496 "Про проведення перевірки Держекоінспекції у Житомирській області", яким з метою належного контролю за діяльністю Держекоінспекції у Житомирській області, зокрема, наказано провести перевірку організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та у І кварталі 2017 року; затверджено склад комісії; перевірку наказано провести у строк з 20.04.2017 по 05.05.2017 року. Позивач вважав, що зазначений наказ є протиправним з огляду на його невідповідність Положенню про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 року №454/2011 та Рекомендаціям щодо здійснення контролю діяльності територіальних органів Дерекоінспекції України, затверджених наказом Державної екологічної інспекції України від 13.12.2013 року №212, оскільки в наказі не зазначено який вид перевірки належить здійснити, яка підстава слугувала призначенню перевірки та не доведено їх до відома позивача, вважав, що перевірка проведена поза строками, передбаченими п.10 Рекомендацій. Відтак, на думку позивача, дії посадовців, які здійснювали перевірку, відбувались на підставі очевидно протиправного наказу. Крім того, зазначив, що відображені в акті перевірки обставини щодо перевищення позивачем повноважень є надуманими, не відповідають дійсності, а висновки вказаної комісії про вчинення посадовими особами Держекоінспекції у Житмирській області (в тому числі і позивача) дисциплінарних проступків суперечить приписам ст.68 Закону України "Про державну службу", якою право ініціювати дисциплінарні провадження віднесено до виключної компетенції суб'єктів призначення, а визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчинення дисциплінарного проступку ст.69 вказаного Закону віднесено до виключної компетенції дисциплінарної комісії. Тому, з огляду на наведені обставини позивач просив: визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей; визнати протиправним і скасувати наказ в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №524 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2."; визнати протиправним і скасувати наказ в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2."

Ухвалою суду першої інстанції від 30 червня 2017 року відкрито провадження у справі, справу призначено до судового розгляду на 18 липня 2017 року.

18 жовтня 2017 року до суду першої інстанції надійшла заява позивача про збільшення позовних вимог (т.2 а.с. 106), до якої долучено позовну заяву про визнання протиправними дій, скасування наказів та поновлення на роботі (т.2 а.с.108-118). У цій позовній заяві ОСОБА_2 зазначив відповідачем Державну екологічну інспекцію України, третьою особою - Державну екологічну інспекцію у Житомирській області. В прохальній частині позовної заяви позивач просив:

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей;

- визнати протиправним і скасувати наказ В.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2.";

- визнати протиправним і скасувати наказ В.о. голови Державної екологічної інспекції України від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.";

- визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 року №384-0 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_2.";

- визнати протиправним і скасувати накази Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 №660 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 13.10.2017 №387-0 "Про звільнення ОСОБА_2.";

- поновити ОСОБА_2 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області, стягнувши кошти за час вимушеного прогулу, а також понесені судові витрати.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року позов задоволено частково.

Суд першої інстанції: визнав протиправним і скасував наказ В.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2.";

Визнав протиправним і скасував наказ В.о. голови Державної екологічної інспекції України від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.";

Визнав протиправним і скасував наказ Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 року №384-0 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_2.";

Визнав протиправним і скасував накази Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 №660 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 13.10.2017 №387-0 "Про звільнення ОСОБА_2.";

Суд поновив ОСОБА_2 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області. Рішення в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області суд першої допустив до негайного виконання.

У задоволенні решти позову суд відмовив.

З рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач, подав апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та приписів процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог. Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, зокрема, вказує, що суд першої інстанції в порушення приписів ст.137 КАС України (в редакції до 15.12.2017 року) розглянув подану заяву про збільшення позовних вимог, яка фактично є заявою про зміну позовних вимог (змінив предмет позову), при цьому суд не перевірив, чи відповідає подана заява приписам ст.106 КАС України та не вирішив питання щодо прийняття такої заяви та відкриття провадження у справі. Скаржник також зазначає, що первісний позов ОСОБА_2 було подано в період його перебування на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області і його предметом є оскарження наказів відповідача щодо порушення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування відносно позивача за наслідками проведеної перевірки та складеного Акта, тоді як предметом спору після "збільшення" позовних вимог є процедура притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та правомірність наказу про його звільнення, при цьому в уточненому позові не зазначено в якості відповідачів посадових осіб Державної екологічної інспекції України, якими проведено перевірку і які були вказані як відповідачі у первісному позові. В свою чергу оскаржувані дії суб'єкта призначення щодо звільнення позивача не стосуються проведеної комісійної перевірки. Відповідач вважає, що об'єднані в одному позові позовні вимоги ОСОБА_2 до посадових осіб відповідача та до суб'єкта, який наділений повноваженнями щодо призначення та звільнення державних службовців не є пов'язаними. Судом першої інстанції вказані обставини залишено поза увагою, а в задоволенні клопотання про роз'єднання позовних вимог - відмовлено. При цьому, задовольнивши позовні вимоги частково, суд першої інстанції не ухвалив рішення в частині заявлених вимог до посадових осіб Державної екологічної інспекції України, якими проведено перевірку.

Відповідно до ст.308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін та третьої особи, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку про неправомірність прийняття наказу щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та щодо його звільнення з посиланням на те, що Дисциплінарною комісією не доведено ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку вчиненого позивачем, також дисциплінарне провадження стосовно державного службовця проведено з порушенням вимог частини дев'ятої статті 69, статей 73 та 74 Закону України «Про Державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).

З висновками суду першої інстанції колегія суддів не погоджується з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Щодо доводів апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає їх обґрунтованими з огляду на таке.

Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №454/2011 року (чинним на момент виникнення спірних правовідносин) затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України.

Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (п.1 Положення).

Одним із основних завдань Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів і транспортних засобів) (п.3).

Територіальним органом Держекоінспекції України є Державна екологічна інспекція у Житомирській області. Територіальні органи Держекоінспекції України на момент виникнення спірних правовідносин діяли відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2011 №995 "Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції", Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011року №429.

Судами встановлено, що 18 квітня 2017 року т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України Яковлєвим І.О. винесено наказ №496 «Про проведення перевірки Держекоінспекції у Житомирській області».

Позапланову перевірку діяльності територіального органу Держекоінспекції ініційовано на підставі численних звернень громадян, юридичних осіб, народних депутатів України щодо порушення керівництвом Держекоінспекції у Житомирській області законодавства України та зловживань (копії звернень долучено до матеріалів справи).

Відповідно до зазначеного наказу проведено перевірку організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І квартал 2017 року.

За наслідками проведення перевірки Комісією з проведення перевірки складено «Акт перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року» (т.1 а.с.31-124).

З Акту перевірки слідує, що Комісія дійшла висновку про перевищення начальником Держекоінспеції у Житомирській області повноважень в частині знищення конфіскованого майна (браконьєрських засобів, сіток; безпідставного списання службового автомобіля та ін.), а також ряду порушень, які, на думку комісії, є дисциплінарними проступками.

За результатами вказаної перевірки в.о. голови Державної екологічної інспекції України Яковлєв І.О. видав накази від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2."

Не погодившись з актом перевірки та вважаючи неправомірними дії службових осіб відповідача щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей та вважаючи протиправними накази в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2." позивач 23 червня 2017 року звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції відкрив провадження у справі ухвалою від 30 червня 2017 року, справу призначено до судового розгляду на 18 липня 2017 року.

Зі змісту журналів судових засідань суду першої інстанції та технічного запису проведених судових засідань вбачається, що в період з 18.07.2017 до 18.10.2017 року суд першої інстанції не приступив до розгляду справи по суті.

18 жовтня 2017 року до суду першої інстанції надійшла заява позивача про збільшення позовних вимог (т.2 а.с. 106), до якої долучено позовну заяву про визнання протиправними дій, скасування наказів та поновлення на роботі (т.2 а.с.108-118). У цій позовній заяві ОСОБА_2 зазначив відповідачем Державну екологічну інспекцію України, третьою особою - Державну екологічну інспекцію у Житомирській області. В прохальній частині позовної заяви позивач просив:

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей;

- визнати протиправним і скасувати наказ В.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2.";

- визнати протиправним і скасувати наказ В.о. голови Державної екологічної інспекції України від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.";

- визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 року №384-0 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_2.";

- визнати протиправним і скасувати накази Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 №660 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 13.10.2017 №387-0 "Про звільнення ОСОБА_2.";

- поновити ОСОБА_2 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області, стягнувши кошти за час вимушеного прогулу, а також понесені судові витрати.

Оцінюючи посилання апелянта на те, що суд першої інстанції всупереч вимог ст.137 КАС України (в ред. до 15.12.2017 року) розглянув по суті вимоги, викладені у заяві про збільшення позовних вимог, не вирішивши питання щодо її прийняття до розгляду, а також доводи відповідача щодо того, що подана заява про збільшення позовних вимог є заявою про зміну предмету і підстав позову, суд апеляційної інстанції вважає їх обґрунтованими з огляду на таке.

Відповідно до ст.11 КАС України (в редакції до 15.12.2017 року) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Разом з тим, процесуальним законом, що діяв на момент подання заяви про збільшення позовних вимог, встановлювались певні обмеження принципу диспозитивності сторін.

Так, відповідно до ч.1 ст.137 КАС України (в ред. до 15.12.2017) позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується.

Згідно із статтею 106 КАС України у позовній заяві зазначаються, зокрема, зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п'ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів, - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів. та ін.

Аналіз наведених процесуальних норм дає підстави стверджувати, що позивач розпоряджається своїми правами відносно предмета спору, підстав позову та розміру позовних вимог на власний розсуд, але це право обмежене певними "стадійними вимогами".

Крім того, наведені норми процесуального закону (приписи ч.1 ст.137 КАС України (в ред. до 15.12.2017)) обмежують право позивача змінювати одночасно предмет та підстави позову, про що вірно зазначив апелянт.

Зі змісту заяви про збільшення позовних вимог вбачається, що окрім позовних вимог про: визнання протиправними дій відповідача щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей, визнання протиправними і скасувати наказів в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.", які прийнято за результатами проведеної перевірки, позивач просив також визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 року №384-0 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_2.", визнати протиправним і скасувати накази Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 №660 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 13.10.2017 №387-0 "Про звільнення ОСОБА_2.", поновити його на раніше займаній посаді, стягнувши кошти за час вимушеного прогулу, а також понесені судові витрати. Тобто, позивач зазначив інші підстави щодо іншого предмету позову - визнання протиправним та скасування наказів від 12.10.2017 року №384-0, №660, від 13.10.2017 року №387-0 за наслідками прийняття яких позивача звільнено з посади.

Колегія суддів зазначає, що зміна позову повинна стосуватися тих спірних правовідносин, які вже винесені на розгляд і вирішення суду. Позивачем не повинно ототожнюватися можливість подання заяви про зміну предмету або підстав позову із поданням нового адміністративного позову, що не пов'язаний з первісним позовом.

Слід також зазначити, що позивач не був обмежений в доступі до правосуддя, а суд першої інстанції в силу приписів ст.116 КАСУ не позбавлений можливості вирішити питання щодо об'єднання чи роз'єднання позовів, про що клопотав представник відповідача в судовому засіданні, а судом першої інстанції це клопотання не вирішено.

Разом з тим, суд при вирішенні питання про задоволення клопотання про зміну позовних вимог повинен перевірити, чи така зміна підстав або предмету позову стосується спірних правовідносин у справі.

Колегія суддів, заслухавши аудіо запис технічної фіксації судового засідання Житомирського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 року та від 17.11.2017 року у цій справі, дослідивши матеріали справи (т.2), встановила, що судом першої інстанції взагалі не вирішувалось питання щодо прийняття заяви про збільшення позовних вимог, позаяк відсутні будь-які процесуальні документи з цього приводу. Судом апеляційної інстанції встановлено, що заява про збільшення позовних вимог судом першої інстанції не перевірялась на відповідність приписам ст.106 КАС України, не з'ясовувалось питання чи стосується зміна підстав або предмету позову спірних правовідносин, які є предметом первісного позову, не перевірено належність відповідачів у справі та не з'ясовано позицію позивача щодо відповідачів, зазначених у первісному позові, про що неодноразово наголошував представник відповідача. В рішенні суду першої інстанції вказане питання також не висвітлено та не вмотивовано.

Відтак, судом першої інстанції не було враховано, що поданою заявою позивач змінив предмет та підставу позову, а суд першої інстанції розглянув справу, не прийнявши таку заяву до розгляду шляхом ухвалення відповідного процесуального документу.

Тому, оскільки вказана зміна позовних вимог виходить за межі спірних правовідносин, остання не є зміною заявлених позовних вимог в розумінні статті 137 КАС України, а є поданням до суду нового позову, що унеможливлює його розгляд у рамках даної справи.

Відповідно до частини першої ст. 319 Кодексу адміністративного судочинства України (в ред. з 15.12.2017 року), судове рішення суду першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява, зокрема, залишається без розгляду у відповідній частині з підстав, встановлених п.7 ст.240 цього Кодексу.

У зв'язку з вищевикладеним, колегія суддів дійшла висновку, що судове рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року підлягає скасуванню, а адміністративний позов ОСОБА_2 в частині вимог про визнання протиправними і скасування наказів Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 року №384-0 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_2.", від 12.10.2017 №660 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 13.10.2017 №387-0 "Про звільнення ОСОБА_2.", щодо поновлення ОСОБА_2 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу та судових витрат - підлягає залишенню без розгляду.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу позивача, що відповідно до ч. 4 ст. 240 КАС України особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення підстав, з яких позов було залишено без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.

Що стосується висновків суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення в частині щодо визнання протиправними і скасування наказів в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.", колегія суддів зазначає таке.

Як уже зазначалось, 18 квітня 2017 року т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України Яковлєвим І.О. винесено наказ №496 «Про проведення перевірки Держекоінспекції у Житомирській області».

Позапланову перевірку діяльності територіального органу Держекоінспекції ініційовано на підставі численних звернень громадян, юридичних осіб, народних депутатів України щодо порушення керівництвом Держекоінспекції у Житомирській області законодавства України та зловживань.

Порядок та підстави проведення Держекоінспекцією України перевірок своїх територіальних органів регулюються Рекомендаціями щодо здійснення контролю діяльності територіальних органів Держекоінспекції, затвердженими наказом Держекоінспекції України від 13.12.2013 року №212.

Відповідно до п.1 Рекомендацій контроль діяльності територіальних органів Держекоінспекції України здійснюється шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Пунктом 3 вказаних Рекомендацій передбачено, що позапланові перевірки проводяться при потребі (у разі необхідності, без попереднього повідомлення територіального органу) та при наявності однієї з підстав: встановлення фактів, які є підставою для проведення службового розслідування щодо керівників відповідного територіального органу; виявлення недостовірності інформації в поданих територіальними органами документах, у тому числі звітах про результати здійснення державного нагляду (контролю) та про стан виконання планів роботи; обґрунтоване звернення фізичних та юридичних осіб про порушення територіальними органами вимог та положень нормативно-правових актів; неподання в установлений строк територіальними органами звітності; систематичне порушення виконавської дисципліни; відсутність інформації про усунення порушень, установлених за результатами планової перевірки.

У разі проведення позапланової перевірки за наявності однієї з вище перелічених підстав формується окремий перелік питань для проведення перевірки, який погоджується керівником робочої групи.

З огляду на наявні у справі звернення народного депутата України, звернення юридичних та фізичних осіб щодо протиправності дій посадових осіб Держекоінспекції у Житомирській області в тому числі і її курівника, колегія суддів вважає, що відповідачем цілком правомірно ініційовано проведення позапланової перевірки про що видано наказ від 18.04.2017 року №496.

Пунктом 2 наказу №496 від 18.04.2017 року затверджено склад комісії з перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань за період, що перевірявся.

В силу приписів п. 11 Рекомендацій наказ про проведення перевірки надіслано на електронну пошту Держекоінспекції у Житомирській області, що не суперечить приписам п.3 вказаних Рекомендацій, а з огляду на комплексний характер призначеної перевірки строк її проведення регулюється п. 5 Рекомендацій, відтак доводи позивача щодо порушення строків проведення перевірки та невручення йому особисто наказу про проведення перевірки є необгрунтованими.

За наслідками проведення перевірки Комісією з проведення перевірки складено «Акт перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року» (т.1 а.с.31-124).

З Акту перевірки слідує, що Комісія дійшла висновку про порушення позивачем Положення (п.10) про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, перевищення начальником Держекоінспеції у Житомирській області повноважень в частині знищення конфіскованого майна (браконьєрських засобів, сіток; безпідставного списання службового автомобіля та ін.), а також ряду порушень, які, на думку комісії, є дисциплінарними проступками.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо безпідставності позовних вимог в частині щодо включення до акту перевірки недостовірних відомостей, позаяк висновки зазначеного акту перевірки були покладені в основу прийнятих відповідачем наказів, правомірність яких оскаржується.

Разом з тим, доводи позивача, з якими погодився суд першої інстанції, щодо ініціювання комісією, яка проводила перевірку, дисциплінарного провадження щодо позивача, є необґрунтованими, оскільки зі змісту Акта перевірки слідує, що комісія сформулювали висновки і пропозиції за результатами перевірки, які направлено Голові Державної екологічної інспекції України з метою подальшого реагування.

Частиною 1 ст. 8 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 року N 889-VIII (далі - Закон N 889-VIII) встановлено, що державний службовець, серед іншого, зобов'язаний: забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Засади дисциплінарної відповідальності державних службовців визначені главою 2 Закону України "Про державну службу".

За приписами частини першої статті 68 Закону №889-VIII ініціювати дисциплінарні провадження та застосовувати дисциплінарні стягнення є виключним правом суб'єкта призначення.

Відповідно до п. 7 частини першої статті 2 Закону №889-VIII суб'єктом призначення є державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.

Оскільки за результатами проведеної перевірки Держекоінспеції у Житомирській області виявлено ряд порушень, суб'єктом призначення позивача на займану посаду є голова Державної екологічної інспекції України, тому в.о. Держекоінспекції України цілком правомірно видано накази від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.".

За приписами статті 69 Закону №889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.

Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення. Подання дисциплінарної комісії є обов'язковими для розгляду суб'єктом призначення та враховуються ним під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження (ст. 77 Закону).

Таким чином, доводи позивача щодо протиправності оскаржуваних наказів відповідача від 30 травня 2017 року №527 та від 31 травня 2017 р. №531, якими ініційовано дисциплінарне провадження та службове розслідування відносно ОСОБА_2 зводяться до недотримання суб'єктом владних повноважень принципу обґрунтованості прийнятого рішення, проте таких доказів позивачем не наведено та судом апеляційної інстанції не здобуто в ході розгляду справи.

Крім того, в ході судового розгляду даної справи судом не встановлено невідповідність оскаржуваних наказів правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх ухвалення або перевищення повноважень при їх прийнятті, а відтак підстав для задоволення позовних вимог в цій частині колегія суддів не вбачає.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку щодо наявності підстав щодо визнання протиправними та скасування наказів відповідача від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2.".

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315 319, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державна екологічна інспекція України задовольнити частково, Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "19" грудня 2017 р. скасувати.

Постановити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 про визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції України та її посадових осіб щодо включення до "Акту перевірки організації та забезпечення виконання покладених на Держекоінспекцію у Житомирській області завдань у 2016 році та І кварталі 2017 року" недостовірних відомостей; про визнання протиправним і скасування наказу в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 30 травня 2017 року №527 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та визнання протиправним і скасування наказу в.о. голови Державної екологічної інспекції України від 31 травня 2017 р. №531 "Про проведення службового розслідування відносно ОСОБА_2." - відмовити.

Позовні вимоги ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування наказу Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 року №384-0 "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_2.", визнання протиправним і скасування наказів Державної екологічної інспекції України від 12.10.2017 №660 "Про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_2." та від 13.10.2017 №387-0 "Про звільнення ОСОБА_2." та поновлення ОСОБА_2 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Житомирської області, стягнення коштів за час вимушеного прогулу - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Кузьменко

судді: Т.В. Іваненко

Б.С. Моніч

Повне судове рішення складено "07" вересня 2018 р.