Рішення № 76026857, 14.08.2018, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2018 року о 15 год. 36 хв.Справа № 337/2020/18 Провадження №ЗП/808/144/18 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Лазаренка М.С.,

за участю секретаря судового засідання Мхитарян К.М.,

за участю:

представника позивача – ОСОБА_1,

представника відповідача – ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області

до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради

про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

12 червня 2018 року до Запорізького окружного адміністративного суду з Хортицького районного суду м. Запоріжжя (за підсудністю) надійшов позов Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області (далі – позивач, Ліцей №99) до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі – відповідач, Департамент), в якому позивач просив суд визнати протиправним та скасувати наказ від 07.05.2018 №216р «Про проведення внутрішнього контролю» в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

Ухвалою суду від 14.06.2018 (суддя Прасов О.О.) відкрито загальне позовне провадження у справі.

Ухвалою суду від 19.07.2018 (суддя Прасов О.О.) задоволено заяву директора Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про відвід судді Прасова О.О., а справу №337/2020/18 передано для повторного перерозподілу.

Ухвалою суду від 23 липня 2018 справу прийнято до провадження суддею Лазаренком Максимом Сергійовичем та призначено справу до розгляду на 14.08.2018.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем протиправно та не обґрунтовано прийнято наказ від 07.05.2018 №216р «Про проведення внутрішнього контролю». Зазначає, що відповідно до приписів Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. При цьому, позивач звертає увагу, що розпорядником бюджетних коштів відносно Ліцею №99 є сам ліцей, а Департамент освіти і науки виступає в якості головного розпорядника бюджетних коштів, а відповідно не має права на проведення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, оскільки такими повноваженнями наділені саме розпорядники (не головні розпорядники) бюджетних коштів. Вказує, що відповідно до приписів чинного законодавства України внутрішній контроль окремої бюджетної установи може проводитись виключно на підставі розпорядчого документа керівника такої установи, а не керівника Департаменту виконавчого органу міської ради. Крім того, позивач зазначає, що склад комісії для проведення внутрішнього контролю також не може затверджуватись керівником Департаменту освіти і науки.

В судовому засіданні представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги у повному обсязі.

Відповідач в наданих до суду письмових поясненнях проти задоволення позовних вимог заперечив, в обґрунтування заперечень послався на те, що наказ від 07.05.2018 №216р «Про проведення внутрішнього контролю» прийнято у відповідності до приписів чинного законодавства України, а також зазначений наказ жодним чином не порушує права та законні інтереси Ліцею №99. Вказує, що Департамент освіти і науки є виконавчим органом Запорізької міської ради та є уповноваженим органом Запорізької міської ради, як засновника комунальних закладів освіти міста Запоріжжя, та органом управління комунальних закладів освіти, заснованих Запорізькою міською радою. Зазначає, що Департамент виконує функції головного розпорядника бюджетних коштів відповідно до бюджетного законодавства, а також організовує та проводить внутрішній контроль та внутрішній аудит в закладах освіти міста Запоріжжя, які фінансуються з бюджету міста Запоріжжя.

Відповідач зазначає, що Департамент, як головний розпорядник бюджетних коштів, серед іншого має право на здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Зазначає, що Ліцей №99 є підвідомчим Департаменту закладом і отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету і є закладом, в якому може здійснюватись внутрішній контроль з боку Департаменту, оскільки позивач є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня.

Крім того, відповідач зазначає, що можливість проведення Департаментом контролю відносно Ліцею №99 прямо передбачено статтею 25 Закону України «Про освіту».

Також, відповідач вказував на те, що підставою для прийняття оскаржуваного наказу стало і те, що 27.12.2017 Запорізьким міським головою видано Розпорядження №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста», в якому зазначалось, на теперішній час порушення не усунуті в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 на суму 2 380,2 тис.грн.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав позицію викладену в письмових поясненнях та просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, повно та всебічно встановивши обставини справи, дослідивши матеріали справи, оцінивши надані докази, їх достатність і взаємний зв'язок у сукупності, встановив наступне.

З матеріалів справи судом встановлено, що 07 травня 2018 року директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради видано наказ №216р «Про проведення внутрішнього контролю», яким, на виконання розпорядження Запорізького міського голови від 27.12.2017 №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста» з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати працівникам, забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, його відокремлених структурних підрозділів, підвідомчих їм закладів освіти, на підставі ст.22 та 26 Бюджетного кодексу України, п.3.44 Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, наказано:

1. Провести відповідно до вимог Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради внутрішній контроль діяльності Запорізького колегіуму «Мала гуманітарна академія» Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії №107 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №68 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №19 Запорізької міської ради Запорізької області, щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

У пункті 4 наказу від 07.05.2018 №216р наказано розпочати внутрішній контроль, зазначений у пункті 1 цього наказу, зокрема в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 Запорізької міської ради Запорізької області з 21.05.2018.

Позивач, не погодившись з наказом Департаменту освіти і науки від 07.05.2018 №216р, звернувся з даним позовом до суду.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Згідно ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд зазначає, що Бюджетним кодексом України визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (далі – БК України).

Відповідно до ст.1 БК України бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.

Згідно ч.1 ст.2 БК України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

18) головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень;

47) розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобов’язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету.

Відповідно до пункту 1.7 Статуту Ліцею №99, органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ-територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі – територіальний відділ освіти Хортицького району) відповідно до повноважень, визначених Положенням «Про Департамент освіти і науки Запорізької міської ради» та Положенням «Про територіальний відділ освіти Хортицького району департаменту освіти і науки Запорізької міської ради».

Орган управління навчальним закладом здійснює його фінансування, матеріально-технічне забезпечення, надає необхідні будівлі, інженерні комунікації, обладнання, встановлює їх статус та мікрорайон обов’язкового обслуговування, організовує будівництво і ремонт приміщень, їх господарське обслуговування, харчування вихованців, учнів.

Пунктом 4.1 Статуту визначено, що Управління навчальним закладом здійснюється його засновником Запорізькою міською радою, за дорученням засновника оперативне керівництво здійснює територіальний відділ освіти Хортицького району.

Відповідно до пункту 8.4 Статуту перевірки з питань, не пов’язаних з навчально-виховною діяльністю, проводяться його засновником (власником) відповідно до законодавства.

Згідно п.3 ч.2 ст.22 БК України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Частиною 4 статті 22 БК України визначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

Так, пунктом 2 рішення Запорізької міської ради від 20.12.2017 №55 «Про бюджет міста на 2018 рік» затверджені бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету на 2018 рік, зокрема Департамент визначено головним розпорядником коштів місцевого бюджету, призначених для фінансування закладів освіти міста Запоріжжя.

Отже, Департамент освіти і науки є головним розпорядником бюджетних коштів, а Ліцей №99 – розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня по відношенню до Департаменту, що не заперечувалось представниками сторін.

Відповідно до п.9 ч.5 ст.22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Частиною 1 статті 26 БК України визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує: 1) оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту); 2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності; 3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень; 4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів; 5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об'єктами державної власності; 6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Відповідно до ч.3 ст.26 БК України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Отже, враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що оскільки Ліцей №99 є підвідомчим Департаменту освіти і науки закладом та отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету, Департамент має право на здійснення внутрішнього контролю відносно позивача.

При цьому, суд погоджується з твердженням позивача про те, що керівник Ліцею №99 зобов’язаний також контролювати питання дотримання використання бюджетних коштів, як розпорядник коштів нижчого рівня, проте, такий обов’язок керівника Ліцею №99 не позбавляє головного розпорядника коштів – Департамент освіти і науки призначити проведення внутрішнього контролю закладу з власної ініціативи.

Також, суд вважає безпідставними посилання позивача на те, що дії Департаменту спрямовані на проведення контролю у Ліцеї №99 фактично є зовнішнім контролем, з огляду на наступне.

Так, у розпорядженні Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 №158-р «Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року» визначено, що відповідно до базових документів Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів (INTOSAI), поняття «зовнішній контроль» передбачає виключно діяльність вищого органу фінансового контролю в системі державних органів з будь-якого контролю, який є зовнішнім стосовно системи органів виконавчої влади, оскільки зазначений орган не належить до такої системи. Інші органи державної влади, які здійснюють контрольні функції, згідно із зазначеними базовими документами належать до системи внутрішнього контролю.

Згідно із статтею 26 Бюджетного кодексу України «зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюється Рахунковою палатою - в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України - відповідно до його повноважень, визначених законом".

Отже, оскільки Ліцей №99 є підвідомчим Запорізькій міській раді в особі Департаменту освіти і науки закладом, то відповідно контроль, що здійснюється власником такого закладу не може вважатися зовнішнім.

Стосовно посилань позивача на те, що при прийнятті оскаржуваного наказу відповідачем не було дотримано вимог Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суд зазначає наступне.

Відповідно до приписів статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

В свою чергу, ч.4 ст.2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Крім того, відповідно до пункту 1.4 Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, затвердженого директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, визначено, що внутрішній контроль не є державним наглядом (контролем) у сфері господарської діяльності, не є державним фінансовим контролем, не є державним контролем за діяльністю навчальних закладів.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що вимоги Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на спірні правовідносини.

При прийнятті рішення суд враховує також і те, що прийняття оскаржуваного наказу є способом реалізації покладених законодавством на відповідача владних управлінських функцій у сфері контролю за використання бюджетних коштів.

Аналіз вищенаведеного надає підстав для висновку про те, що наказ, який прийнятий відповідачем на виконання покладених на нього повноважень не створює, не змінює та не припиняє для позивача прав й обов'язків, зокрема не встановлює факту вчинення порушення законодавства та не передбачає застосування негативних наслідків (юридичної відповідальності).

Згідно вимог статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищевикладене у сукупності, суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного наказу відповідач діяв обґрунтовано, з урахування всіх обставин, що мають значення при прийняття рішення, а також на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

За таких обставин, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 9, 72, 77, 78, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області (69114, м. Запоріжжя, вул. Героїв 93-ї Бригади, 13-А) до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (69037, м. Запоріжжя, вул. Незалежної України, 39-Б) про визнання протиправним та скасування наказу – відмовити у повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення,а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення у повному обсязі складено та підписано 20.08.2018.

Суддя М.С. Лазаренко