Постанова № 76008540, 16.08.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1079/18

Головуючий у 1-й інстанції: Михайлов О.О.

Суддя-доповідач: Матохнюк Д.Б.

16 серпня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Граб Л.С. Полотнянка Ю.П.

за участю:

секретаря судового засідання: Ременяк С.Я.,

представника позивача: Данькова А.Д.,

представників відповідача: Нікітченка М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року (повний текст якого складено в м. Хмельницькому 25 квітня 2018 року) у справі за адміністративним позовом квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту про визнання дій незаконними та скасування звіту,

В С Т А Н О В И В :

у березні 2018 року квартирно-експлуатаційний відділ м. Хмельницький (КЕВ м. Хмельницький) звернувся до суду з позовом до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту (ЦТУВА) в якому просив:

-визнати незаконними та необґрунтованими дії внутрішнього аудиту, що виражені у звіті про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, проведеного в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287 м. Вінниця від 31.10.2017;

- скасувати звіт про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, проведеного в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287 м. Вінниця від 31.10.2017, як форму прийнятого Центральним територіальним управлінням внутрішнього аудити рішення.

23 квітня 2018 року Хмельницький окружний адміністративний суд прийняв рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись з судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

У судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представник відповідача про задоволення апеляційної скарги заперечив, посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, 31 жовтня 2017 року ЦТУВА проведено додаткове аудиторське дослідження КЕВ м. Хмельницький за період з 01 січня 2012 року по 31 грудня 2016 року в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287.

Метою аудиторського завдання було дослідження відповідності визначення розміру недостачі майна КЕВ м. Хмельницький, а саме будівель №№354, 373, 418 в/м №2 м. Хмельницький, виявленої у квітні 2014, чинному законодавству.

При цьому, підставою аудиторського завдання було розпорядження Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України від 11.08.2017 №234/3533, постанова військової прокуратури Хмельницького гарнізону про призначення позапланового аудиту діяльності Хмельницької філії військової частини А 2287 від 24.07.2017.

За результатами додаткового аудиторського дослідження складено звіт про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, проведеного в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287 (м. Вінниця) від 31.10.2017.

Не погодившись із аудиторськими висновками та рекомендаціями, що зазначені у вищевказаному звіті, КЕВ м. Хмельницький підписав звіт із відміткою про те, що "звіт підписано з коментарями, які буде надано у встановлені законодавством терміни".

За висновками вказаного аудиторського висновку встановлено, що розмір недостачі КЕВ м. Хмельницький, а саме будівель №354, 373, 418 в/м №2 м. Хмельницький виявленої у квітні 2014, занижений на 66,31 тис. грн, оскільки розраховувались не у відповідності до Положення про матеріальну відповідальність.

Так, згідно з рекомендаціями вказаного аудиторського висновку необхідно:

- до 03.11.2017 облікувати встановленим порядком 66,31 тис. грн невідшкодованої недостачі майна КЕВ м. Хмельницький, а саме будівель №354, 373, 418 в/м №2 м. Хмельницький виявленої у квітні 2014;

- до 17.11.2017 вжити заходів позовної роботи щодо відшкодування за рахунок винних осіб 66,31 тис грн. як різниці між фактично сплаченою сумою відшкодування майна КЕВ м. Хмельницький, а саме будівель №354, 373, 418 військового містечка №2 м. Хмельницький і сумою, яка мала б бути нарахована відповідно до Положення про матеріальну відповідальність.

Листом №5544 від 16 листопада 2017 року позивачем надсилалися відповідачу коментарі, однак коментарі не були прийняті.

Вказані обставини слугували підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

За результатом розгляду справи, суд першої інстанції прийшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступні обставини.

Так, наказом Міністерства оборони України №753 від 14 листопада 2012 року затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (Порядок), п. 1.1 якого визначено, що внутрішній аудит - діяльність Служби, спрямована на удосконалення системи управління фінансовими та матеріальними ресурсами, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання підконтрольними суб'єктами бюджетних коштів та державного (військового) майна, виникненню помилок чи інших недоліків у їх діяльності, поліпшення внутрішнього контролю. Діяльність Служби з внутрішнього аудиту - процес планування, організації та здійснення аудиторських завдань, надання висновків і рекомендацій, моніторингу їх виконання (впровадження), узагальнення та подання звітності, іншої узагальненої інформації за результатами проведених аудиторських завдань, взаємодії з фінансовими, контролюючими та правоохоронними органами, підрозділами з питань запобігання і протидії корупції, іншими підрозділами, юридичними та фізичними особами.

Аудит передбачає одержання аудиторських доказів та їх оцінку з метою надання висновків відповідно до цілей аудиту. Цілі аудиту формулюються керівником аудиторської групи та визначають його очікувані результати. Процес аудиту складається з таких етапів: перший етап - організація аудиту (для аудиту ефективності - попередній аудит); другий етап - проведення аудиту; третій етап - реалізація результатів аудиту; четвертий етап - моніторинг впровадження рекомендацій (п. 5.1, 5.2, 5.3 Порядку).

Проведення аудиту передбачає збір аудиторських доказів із застосуванням методів, методичних прийомів і процедур, що забезпечують обґрунтованість висновків за його результатами (п. 6.1 Порядку).

Згідно з п. 7.3 Порядку аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб'єкта залежно від характеру виявлених проблем.

Аудиторський звіт складається у трьох примірниках. Перший примірник залишається у справах підрозділу Служби, другий - у підконтрольного суб'єкта, третій примірник із супровідним листом підрозділу Служби надсилається відповідному вищому за підпорядкуванням органу військового (господарського) управління або посадовій (службовій) особі (п. 7.10 Порядку).

Пунктом 10.1 Порядку визначено, що реалізація результатів аудиторських завдань може включати:

-у разі необхідності - усне або письмове інформування (доповідь, презентацію) керівником підрозділу Служби про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, керівника вищого за підпорядкованістю органу військового (господарського) управління, інших відповідальних за діяльність з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень;

- письмове інформування директором Департаменту Міністра оборони України, начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України, інших відповідальних за діяльність на центральному рівні про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень;

- ініціювання перед Міністром оборони України, начальником Генерального штабу - Головнокомандувачем Збройних Сил України, іншими відповідальними за діяльність:

1)питання про притягнення до відповідальності винних осіб, включаючи ініціювання їх звільнення із займаних посад;

2) вжиття заходів за порушення бюджетного законодавства;

3) звернення до суду з позовними заявами про:

-стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, прихованих і занижених платежів, заборгованості (та нарахованих у встановленому порядку штрафних санкцій) перед бюджетами і державними фондами тощо;

- відшкодування (повернення) юридичними особами чи фізичними особами-підприємцями коштів, зайво сплачених їм підконтрольними суб'єктами або отриманих ними без встановлених законодавством підстав, та коштів, недоотриманих бюджетом чи підконтрольними суб'єктами;

- визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів (майна), одержаних (витрачених) за такими угодами тощо;

- за рішенням Міністра оборони України - письмове інформування правоохоронних органів про виявлені порушення законодавства, а при встановленні ознак шахрайства, корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат чи збитків (шкоди), - передачу таких матеріалів до правоохоронних органів;

- визначення умов і причин виникнення порушень законодавства і відхилень, розроблення пропозицій щодо запобігання таким фактам у подальшому, у тому числі шляхом надання пропозицій нормативноправового та організаційно-методологічного характеру;

- інші заходи, визначені Міністром оборони України відповідно до законодавства.

Відповідно до п. 10.8 Порядку у разі незгоди керівників підконтрольних суб'єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України. Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.

Як встановлено з матеріалів справи та в ході розгляду справи, КЕВ в м. Хмельницький не було реалізовано процедуру, визначену п. 10.8 Порядку, а одразу було оскаржено в судовому порядку звіт ЦТУВА за результатами проведеного внутрішнього аудиту.

Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

При цьому, у п. 1 резолютивної частини Рішеня Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Аналіз наведених положень та правових позицій свідчить про те, що необхідною передумовою судового захисту прав та інтересів особи від порушень з боку суб'єктів владних повноважень є порушення такими суб'єктами відповідних прав та законних інтересів особи. Водночас, саме лише твердження особи про те, що дії чи рішення суб'єкта владних повноважень порушують її/його право, не можуть бути підставою для скасування рішення чи визнання дій протиправними, якщо вони прийняті/вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Колегія суддів зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

При цьому, аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, у зв'язку з чим не породжує для позивача будь-яких прав чи законних інтересів, що можуть бути предметом судового захисту.

Тобто, аудиторський звіт не є документом, що створює правові наслідки для позивача, а є документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб'єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави.

Так, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, відповідач має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення аудиту порушень законодавства.

Аудиторський звіт фактично спрямований на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині він є обов'язковим до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено в аудиторському звіті. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом про їх стягнення.

Таким чином, аудиторський звіт є сам по собі документом інформаційного аналітичного характеру, не несе та не може нести правових наслідків для позивача, оскільки залишився відповідачем не реалізованим.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 01 березня 2018 року №К/9901/23668/18 та від 20 червня 2018 року №К/9901/46948/18.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позову з тих мотивів, що оскаржуваний аудиторський звіт не порушує прав позивача, оскільки вказує на виявлені порушення, збитки та їхній розмір, а також містить вказівки щодо способів усунення цих порушень.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про те, що оцінка правомірності підстав та розміру нарахованих збитків у аудиторському звіті може бути надана у судовому порядку за позовом про їх стягнення.

За правилами ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки, судом першої інстанції до спірних відносин невірно застосовані норми матеріального права, а тому рішення підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, - скасувати.

Прийняти нову постанову.

У задоволенні адміністративного позову квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту про визнання дій незаконними та скасування звіту, - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 22 серпня 2018 року.

Головуючий Матохнюк Д.Б. Судді Граб Л.С. Полотнянко Ю.П.