Постанова № 75957558, 08.08.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/942/18

Головуючий у 1-й інстанції: Ковальчук О.К.

Суддя-доповідач: Сапальова Т.В.

08 серпня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Курка О. П. Совгири Д. І.

за участю:

секретаря судового засідання: Мирошниченко С.О.,

представника відповідача: Варибок Т.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в березні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про скасування відмови Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №П-744/0-734/0/95-18 від 05.02.2018 року у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року позов задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Зокрема, в доводах апеляційної скарги відповідач зазначає про те, що відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку. Крім того, зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

В той же час позивач у відзиві на апеляційну скаргу зазначає про те, що надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою є стадією передачі земельної ділянки у власність, тому протиправна відмова у наданні такого дозволу порушує права позивача. При цьому позивач вказує на те, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмова у наданні такого дозволу приймається відповідачем у спосіб та в межах повноважень, визначених ст.118 Земельного кодексу України, тому такі повноваження не є дискреційними.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Позивач повноважних представників в судове засідання не направив, хоча повідомлявся про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 18.01.2018 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

05.02.2018 року листом №П-744/0-734/0/95-18 відповідач повідомив позивача про відсутність підстав для надання земельної ділянки, оскільки вказана ним земельна ділянка використовується громадянами для городництва, та запропонував повторно звернутись до головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з заявою, до якої додати підтверджуючі документи про право користування даною земельною ділянкою (рішення сесії місцевої ради, архівний витяг). Враховуючи вищенаведене, заява позивача не підлягає задоволенню.

Не погодившись з вказаним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів правомірності відмови, викладеної у листі від 05.02.2018 року №П-744/0-734/0/95-18, та не надав жодного доказу невідповідності поданих позивачем документів вимогам Земельного кодексу України.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції по суті заявлених позовних вимог, виходячи з наступного.

Згідно з ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до п. "а" ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частинами 1-3 ст. 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених вказаним Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Згідно з пунктом "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства), забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

В той же час "принцип мовчазної згоди", визначений статтею 123 Земельного кодексу України, передбачає виключно право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року в справі № 806/2732/17.

Відповідно до ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Так, Європейський суд з прав людини у справі "Рисовський проти України", з урахуванням обставин справи, викладених у п.68-69 Рішення, зазначив: "Аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, Суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року)".

Таким чином, враховуючи обов'язок відповідача добросовісно дотримуватися вимог законодавства, він повинен діяти своєчасно, в належний і найбільш послідовний спосіб.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апеляційної скарги про те, що відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

З матеріалів справи судом встановлено, що в якості підстави для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідач зазначив те, що вказана позивачем земельна ділянка використовується громадянами для городництва, та запропонував повторно звернутись до головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з заявою, до якої додати підтверджуючі документи про право користування даною земельною ділянкою.

Водночас, чинне законодавство не передбачає обов'язку заявника подавати документи про наявність в інших осіб права власності (користування) земельною ділянкою, яку він бажає отримати у власність. Крім того, перебування земельної ділянки у користуванні інших осіб не є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідно до ч. 7 ст.118 Земельного кодексу України.

Крім того, інформація про використання громадянами вказаної позивачем земельної ділянки для городництва не перевірена відповідачем у належний спосіб.

Таким чином, як встановлено з листа Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 05.02.2018 року №П-744/0-734/0/95-18, питання по суті заявленого клопотання вирішено не було, зокрема, за результатами його розгляду не надано дозволу на розроблення проекту землеустрою або мотивованої відмови в його наданні з підстав, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.

З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що при розгляді з звернення ОСОБА_3 про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області, відповідач допустив протиправну бездіяльність.

Крім того, в обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Колегія суддів вважає вказані доводи необґрунтованими та виходить з наступного.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Таким чином, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що відповідь №П-744/0-734/0/95-18 від 05.02.2018 року надана Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області у формі листа.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17.

Відповідно до ч.2 ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

З урахуванням наведеного, зважаючи на те, що звернення позивача не було розглянуто належним чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що для ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача необхідно зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області розглянути звернення ОСОБА_3 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

Таким чином, встановлені та перевірені обставини справи свідчать про те, що доводи апеляційної скарги є частково обґрунтованими.

Водночас, висновки суду першої інстанції по суті спору частково не відповідають встановленим у справі обставинам, що призвело до неправильного її вирішення, у зв'язку з чим апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.

Відповідно до статті 317 КАС України, підставами для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії скасувати.

Позов ОСОБА_3 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з розгляду звернення ОСОБА_3 про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області розглянути звернення ОСОБА_3 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Антонівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області.

В іншій частині в задоволенні позову ОСОБА_3 відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України.

Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Постанова суду складена в повному обсязі 17 серпня 2018 року.

Головуючий Сапальова Т.В. Судді Курко О. П. Совгира Д. І.