Постанова № 75559540, 24.07.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2018 рокуЛьвів№ 876/1956/18

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Пліша М.А., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Копанишин Х.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області на рішення Хустського районного суду Закарпатської області від 24 січня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Відділ у Хустському районі Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, про зобов'язання вчинити дії, -

суддя (судді) в суді першої інстанції - Сідей Я.Я.,

час ухвалення рішення не вказано,

місце ухвалення рішення - м. Хуст,

дата складання повного тексту рішення: не вказана,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області, яким з врахуванням уточнення позовних вимог просила зобов'язати відповідача надати їй дозвіл на розробку детального плану земельної ділянки, кадастровий номер НОМЕР_2, з метою зміни цільового призначення земельної ділянки з категорії земель для ведення особистого селянського господарства в категорію для індивідуального садівництва.

Рішенням Хустського районного суду Закарпатської області від 24 січня 2018 року позов задоволено.

Рішення мотивоване тим, що жодних належних та допустимих доказів відповідачем в підтвердження правомірності відмови ОСОБА_1 у задоволенні її клопотання про надання дозволу на розробку детального плану земельної ділянки з метою зміни її цільового призначення, суду не надано. Зокрема, суд зазначив, що генеральний план території Хустської міської ради затверджено Хустською міською радою 30.12.2014 року, однак цей генеральний план на належну позивачеві земельну ділянку не поширюється у зв'язку з тим, що зміни меж населеного пункту м. Хуст не проведено та вказана земельна ділянка розташована за межами міста. Також суд дійшов висновку, що клопотання відповідача про застосування строків давності не підлягає до задоволення, оскільки порушення права позивача має триваючий характер, що визнано самим відповідачем у відзиві на позовну заяву, а тому строк звернення до суду позивачем не пропущено.

Рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, вважає, що воно є незаконним і необґрунтованим, оскільки ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, а також суд неповно з'ясував обставини, що мали значення для вирішення клопотання. Просить рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що відповідно до ст. 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та ст. ст. 15, 19 Закону України «Про звернення громадян» посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь. Жодними нормативно-правовими актами не визначено обов'язку голови місцевої державної адміністрації видавати розпорядження на звернення громадян. Також ч. 2 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації. Протягом 2016 року позивач неодноразово зверталася до райдержадміністрації з приводу надання їй дозволу на розробку детального плану земельної ділянки з метою зміни її цільового призначення із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва. Однак, як зазначено в листі Хустської міської ради від 22.07.2016 року, вказана земельна ділянка включена до генерального плану м. Хуст, затвердженого рішенням ради від 30.12.2014 року, згідно з яким на території, де розташована дана ділянка, передбачено резервні ділянки садибної житлової забудови. В зв'язку з цим наміри позивача щодо зміни цільового призначення земельної ділянки із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва не відповідають діючій містобудівній документації (генеральному плану). Таким чином, оскільки вказана земельна ділянка належить до чинного генерального плану м. Хуст, районна державна адміністрація не наділена правом давати дозвіл на розробку детальних планів територій, які включені до генеральних планів населених пунктів. При цьому, детальний план за межами населеного пункту розробляється за дозволом райдержадміністрації виключно відповідно до схеми планування території району, тобто розроблення детального плану території даної земельної ділянки можливо виключно на підставі та в межах генерального плану, оскільки схема планування території району на неї не поширюється. Крім того, відповідач стверджує, що оскарженим рішенням суд першої інстанції втрутився в його дискреційні повноваження, оскільки вирішення вказаного у клопотанні позивача питання належить до виключної компетенції районної державної адміністрації, а суд не вправі своїм рішенням підміняти орган державної влади. Також відповідач зазначає, що позивач пропустила встановлений ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на день подання позовної заяви) шестимісячний строк оскарження спірної відмови від 15.01.2016 року №102/з. Крім того, відповідач вважає, що справу розглянуто неповноважним судом, оскільки адміністративні справи, однією зі сторін в яких є орган державної влади, підсудні окружним адміністративним судам.

Позивач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому повністю заперечує вимоги та доводи апеляційної скарги, вважає їх безпідставними та необґрунтованими, а оскаржене рішення суду першої інстанції законним.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,04 га, яка розташована в Хустському районі Закарпатської області, не визначений населений пункт, кадастровий номер НОМЕР_2, переданої для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується витягом з Державного реєстру прав на нерухоме майно.

У січні та лютому 2016 року вона зверталась до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області з клопотаннями про зміну цільового призначення вказаної земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва.

Однак листом від 15.01.2016 року №102/з відповідач повідомив про відмову у задоволенні клопотання, мотивуючи відмову тим, що відповідно до змісту ст. 35 Земельного кодексу України та ч. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» будь-яка зміна цільового призначення земельної ділянки передбачає наявність розробленого та затвердженого у встановленому порядку детального плану території.

А листом від 15.02.2016 року №102/з позивачу було повідомлено про повторну відмову у задоволенні її клопотання. Відмова мотивована тим, що листом від 22.01.2016 року № 146/02-16 Хустська міська рада Закарпатської області заперечила у погодженні проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за межами населеного пункту на території Хустської міської ради у зв'язку з відсутністю розробленого та затвердженого детального планування та плану зонування на дану територію, що є вимогою п. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Також зазначено, що Хустська міська рада рішенням від 30.12.2014 року № 1799 затвердила новий генеральний план території Хустської міської ради і що відповідно до п. 1 ст. 19 вказаного Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території, у зв'язку з чим наміри забудови не відповідають чинній містобудівній документації.

Також колегія суддів враховує, що у листі від 22.07.2016 року за №1397/02-16 Виконавчий комітет Хустської міської ради повідомив, що земельні ділянки ОСОБА_1, в тому числі земельна ділянка площею 0,400 га, кадастровий номер НОМЕР_2 розташовані за межами населеного пункту с. Кіреші, але в межах діючого генерального плану м. Хуст. Даним генпланом на територіях, де розташовані вказані земельні ділянки позивача передбачено розвиток резервних територій садибної житлової забудови. Враховуючи наведене, міська рада вважає, що наміри позивача щодо зміни цільового призначення із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для ведення індивідуального садівництва не відповідають діючій містобудівній документації.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність такої відмови відповідача, зважаючи на таке.

Відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією.

Згідно з ч. 3 ст. 35 цього Кодексу земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.

Відповідно до положень ст. ст. 16, 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п'ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Земельна ділянка позивача розташована за межами населеного пункту с. Кіреші (яке підпорядковане Хустській міській раді), про що вказано у зазначених вище листах міської ради. Також у витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно, яким посвідчено право власності позивача на вказану земельну ділянку, в пункті адреса зазначено, що населений пункт не визначений. Таким чином, як встановив суд, земельна ділянка розташована за межами м. Хуст та с. Кіреші.

Враховуючи наведене вище, а також те, що відповідач не надав і суд не встановив відомостей про зміну меж зазначених населених пунктів, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що генеральний план території Хустської міської ради, затверджений рішенням ради від 30.12.2014 року, не поширюється на належну ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,04 га, кадастровий номер НОМЕР_2.

Доказів наявності інших передбачених законом підстав для відмови у задоволенні зазначеного клопотання позивача відповідач ні у вказаних вище листах, ні під час судового розгляду справи не надав.

За таких обставин також правильним є висновок суду першої інстанції про протиправність відмови Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області у наданні позивачу дозволу на розробку детального плану даної земельної ділянки з метою зміни цільового призначення земельної ділянки з категорії земель для ведення особистого селянського господарства на категорію для індивідуального садівництва, з мотивів невідповідності клопотання позивача містобудівній документації.

При цьому, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

А відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Проаналізувавши зміст наведених норм, колегія суддів дійшла висновку, що питання розроблення детального плану території за межами населених пунктів, в тому числі надання дозволу на розробку такого плану з метою зміни цільового призначення земельної ділянки, вирішується виключно шляхом прийняття головою відповідної місцевої державної адміністрації чи посадовою особою, яка виконує обов'язки голови, відповідного розпорядження. При цьому, на думку колегії суддів, не має значення, яке рішення приймається за результатами звернення особи про надання такого дозволу - позитивне чи негативне.

Зважаючи на наведене вище, колегія суддів вважає безпідставним посилання відповідача у спірному випадку на норми Закону України «Про звернення громадян», оскільки клопотання про зміну цільового призначення вказаної земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва ОСОБА_1 подавала не в порядку даного Закону як клопотання загального характеру, а на підставі конкретних норм законодавства, якими встановлено, зокрема, порядок і документальну форму вирішення такого клопотання - видання головою місцевої державної адміністрації відповідного розпорядження.

Також з врахуванням наведеного вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в зв'язку з неприйняттям відповідачем за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 передбаченого законом рішення, порушення права позивача має триваючий характер, відповідно нею не був пропущений шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на день подання позовної заяви.

Щодо доводів відповідача про те, що оскарженим рішенням суд першої інстанції втрутився в його дискреційні повноваження, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

При цьому, на думку колегії суддів, у випадку, коли суб'єкт владних повноважень наділений дискреційними повноваженнями, суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні певної дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин.

Водночас у випадку, коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, суд може зобов'язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, з наведеного вище можна дійти висновку, що коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд може зобов'язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію.

Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні від 14.06.2007 року у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» наголосив, що в національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільних втручань органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади в сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці повноваження необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно, закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та чітко визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.

Таким чином, наявна в суб'єкта повноважень свобода дій при прийнятті рішення в межах його повноважень не є абсолютною, а обмежена певними законодавчо встановленими рамками, якими, зокрема, визначаються підстави та необхідні умови прийняття певного рішення, зміст цього рішення, його альтернативні варіанти, а також перелік дій, які повинна вчинити особа для отримання певної вигоди внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень відповідного рішення.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи, що повноваження Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області як суб'єкта владних повноважень і її керівника та можливі варіанти рішень, які можуть прийматись за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про зміну цільового призначення вказаної земельної ділянки, чітко регламентовані наведеними вище нормами законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що відсутність передбачених цими актами обставин, які б перешкоджали у спірному випадку задовольнити дане клопотання, зобов'язує відповідача надати позивачу відповідний дозвіл.

Разом з тим, колегія суддів вважає обґрунтованим і погоджується з доводами апелянта про те, що справу розглянуто неповноважним складом суду.

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області, яка відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Пунктом 1 ч. 2 ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на день подання позовної заяви до суду, було встановлено, що окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи однією зі сторін в яких є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська, Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Аналогічне правило предметної підсудності встановлене ст. 20 чинної редакції цього Кодексу.

Таким чином, враховуючи, що однією із сторін у справі, а саме відповідачем є орган виконавчої влади - Хустська районна державна адміністрація Закарпатської області, колегія суддів дійшла висновку, що справу розглянуто і вирішено неповноважним складом суду, що відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення підлягає скасуванню, оскільки суд порушив норми процесуального права, що призвело до вирішення справи неповноважним складом суду.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 312, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 317, 321, 322, ч. 1 ст. 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області задовольнити частково.

Рішення Хустського районного суду Закарпатської області від 24 січня 2018 року у справі № 309/1877/17 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити.

Зобов'язати Хустську районну державну адміністрацію (код ЄДРПОУ 04053861, м. Хуст, вул. Карпатської Січі, 21, Закарпатська область) надати ОСОБА_1 (ІНФОРМАЦІЯ_1, індивідуальний податковий номер НОМЕР_1, адреса проживання: поштовий індекс 90433, АДРЕСА_1) дозвіл на розробку детального плану земельної ділянки, кадастровий номер НОМЕР_2, з метою зміни цільового призначення земельної ділянки з категорії земель для ведення особистого селянського господарства в категорію для індивідуального садівництва.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину судового рішення або розгляд справи (вирішення питання) здійснювався без повідомлення (виклику) учасників справи - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Довгополов судді М. А. Пліш В. В. Святецький Повне судове рішення складено 30.07.2018 р.