Постанова № 75559517, 24.07.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/17920/17 Суддя (судді) першої інстанції: Власенкова О.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача: Федотова І.В.,

суддів: Літвіної Н.М. та Сорочка Є.О.,

за участю секретаря Часник А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 травня 2018 року у справі за адміністративним позовом Департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

Департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач), звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 20.10.2017 № 3249/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 травня 2018 року адміністративний позов задоволено частково.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В апеляційній скарзі відповідач вказує на правомірність прийняття оскаржуваного рішення.

Відповідно до статті 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що на підставі проведеної камеральної перевірки відповідачем складено довідку від 10.10.2017, у якій зафіксовані виявлені порушення вимог законодавства у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно. У зв'язку з чим запропоновано заблокувати доступ державним реєстраторам Департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр) Канівець Л.М. строком на 3 місяці; Янович І.Я. - на 3 місяці; Володковича В.В. - на 3 місяці, Коломійцю Є.Ю. - на 3 місяці; Баліну П.П. - на 4 місяці; Шияну О.В.- на 2 місяці; Микитенку О.В. - на 4 місяці; Кендзьорі В.Я. на - 2 місяці; Кулик Н.М. - на 4 місяці; Зеленському Я.І. - на 4 місяці.

На підставі довідки Міністерство юстиції України видало наказ від 20.10.2017 № 3249/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, яким тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вказаним державним реєстраторам.

Не погоджуючись із таким наказом позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність прийняття оскаржуваного рішення без його скасування,оскільки наказ як акт індивідуальної дії уже вичерпав свою дію стосовно осіб, яких він стосувався. Та вказував на відсутність належного обґрунтування для прийняття рішення про тимчасове блокування вищевказаним державним реєстраторам доступу до Державного реєстру прав на нерухоме майно.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності суд першої інстанції обґрунтовано виходив з наступних правових норм.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про: 1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; 2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; 3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав; 4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; 5) скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації прав.

Під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім вимогам, встановленим до такого рішення.

Такі вимоги визначені ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Встановлення невідповідності рішення суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв визначених у ч. 2 ст. 2 КАС України для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову, однак лише за умови, що встановлено порушення прав, свобод та інтересів позивача.

Згідно з пунктом 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суб'єкта владних повноважень має бути обґрунтованим, тобто прийнятим з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття.

Пунктом 8 цієї ж правової норми встановлено вимогу до рішення суб'єкта владних повноважень щодо його пропорційності, тобто рішення має бути прийняте з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод а інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, пункт 36, від 01.07.2003, вказано, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

При цьому, суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Однак ані в довідці, складеній за результатами перевірки Департаменту, ані в оскаржуваному наказі Міністерства юстиції України не міститься обґрунтування необхідності тимчасового блокування доступу державним реєстраторам до Державного реєстру прав з огляду на виявлені порушення.

З аналізу змісту оскаржуваного наказу вбачається, що відповідач жодним чином не мотивував спірний наказ, в тому числі не зазначив норми, порушені державними реєстраторами.

Разом з тим, встановлюючи стосовно кожного конкретного державного реєстратора різний строк блокування доступу до Державного реєстру прав від 2 до 4 місяців, відповідач відповідно до принципу обґрунтованості рішення не навів мотивів, з яких виходив, обираючи саме такий строк, навіть незважаючи на відсутність нормативно передбачених меж такого строку.

При цьому тимчасове блокування доступу державних реєстраторів строком від 2 до 4 місяців є надміру тривалим з огляду на характер вчинених ними порушення, що встановлено судом першої інстанції і свідчить про недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваного наказу принципу пропорційності.

Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб'єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи.

Принцип пропорційності, зокрема, передбачає, що: здійснення повноважень, як правило, не повинно спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, які заплановано досягти; якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправдані необхідністю досягнення більш важливих цілей; несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб'єкта владних повноважень, повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії; для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш «шкідливі» засоби.

Принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

За висновком суду першої інстанції тривалий строк тимчасового блокування доступу 10 державних реєстраторів до Державного реєстру прав створив перешкоди на цей період часу для належного виконання Департаментом покладеного на нього обов'язку щодо забезпечення проведення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень: права власності; речових прав, похідних від права власності; права власності на об'єкт незавершеного будівництва; заборони відчуження та арешту нерухомого майна, податкової застави, предметом якої є нерухоме майно, та інших обтяжень; ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

При цьому пунктом 8 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 №990 Міністерству юстиції України наданого право витребовувати під час проведення камеральної перевірки у суб'єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах, а також вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб'єктів державної реєстрації надання пояснень, значною мірою сприяла б установленню усіх обставин щодо вчинення державними реєстраторами тих чи інших порушень.

Таким чином, оскільки низка порушень, вчинених державними реєстраторами, не знайшла свого підтвердження, а вчинення порушення державним реєстратором, зокрема Канівець Л.М., не підтвердилось, при визначенні строку тимчасового блокування доступу державних реєстраторів до Державного реєстру прав, і відповідач не зазначив в оскаржуваному наказі з чого він виходив, визначаючи тривалість цього строку, до того ж цей строк є неспівставним із важкістю вчинених порушень, суд першої інстанції обґрунтовано визнав оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України протиправним.

Доводи апеляційної скарги щодо відсутності у відповідача обов'язку наводити мотиви і підстави для прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав та втручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження відповідача є необґрунтованими, з огляду на наступне.

За дорученням голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду підготовлено Науковий висновок щодо меж дискреційного повноваження суб'єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією, яким висунені такі доктринальні положення:

- при реалізації дискреційного повноваження суб'єкт владних повноважень зобов'язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог;

- критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об'єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.

Отже, орган влади, використовуючи дискреційні повноваження, зобов'язаний повно і правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення, в основі якого мають бути закладені конкретно визначені публічні інтереси. А завданням суду є належний та ефективний контроль відповідності таких дій закону й принципам права задля забезпечення дотримання таким органом прав особи, що звернулася за захистом.

Відповідно до часини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Обираючи спосіб захисту порушеного права, слід врахувати положень статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Зважаючи на природу та підстави даного спору та, оскільки спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення, - колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо необхідності визнати протиправним наказ відповідача від 20.10.2017 № 3249/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

Виходячи з наведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, повно дослідив докази по справі та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для скасування або зміни рішення відсутні.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 травня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 27.07.2018 року.