Рішення № 75556702, 27.07.2018, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2018 року ЛуцькСправа № 803/1199/18

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Плахтій Н.Б.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Луцької міської ради третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Виконавчий комітет Луцької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Луцької міської ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Виконавчий комітет Луцької міської ради про визнання протиправною бездіяльності щодо ненадання за запитом на отримання інформації копій актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки та зобов'язання надати на запит копії актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач 31.05.2018 звернулася до відповідача зі запитом на отримання інформації, у якому просила надати акти всіх службових перевірок на КП «Ласка» за період 2012-2018 роки. Листом від 07.06.2018 №О-26/389 відповідач повідомив, що за вказаний період проводилось одне службове розслідування згідно з розпорядженням міського голови від 11.05.2018 №35-рг, однак відмовив у наданні акту службового розслідування, оскільки він містить службову інформацію. Проте, позивач вважає, що запитувана інформація відноситься до публічної та такої, що не може бути обмеженою в доступі, а тому відповідач безпідставно відмовив у наданні останньої, з огляду на що проявив протиправну бездіяльність.

Відповідач у відзиві на позовну заяву від 16.07.2018 (а.с.48-50) позовні вимоги не визнав, посилаючись на те, що службових перевірок впродовж 2012-2018 років на КП «Ласка» Луцькою міською радою та виконавчим комітетом не проводилося. В травні 2018 року проводилось лише службове розслідування стосовно директора КП «Ласка». Враховуючи, що акт службового розслідування передує прийняття відповідного рішення, інформація, яка міститься в зазначеному документі, належить до службової інформації. З огляду на вказані обставини позивачу правомірно відмовлено у наданні запитуваної інформації, а тому просить відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Виконавчий комітет Луцької міської ради не надано пояснення щодо заявлених позовних вимог.

Враховуючи вимоги статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) судом розглянуто дану справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що адміністративний позов підлягає до задоволення з огляду на наступне.

Судом встановлено, що позивач ОСОБА_1 31.05.2018 року звернулася із запитом до Луцької міської ради, у якому просила надати інформацію (наступні документи): акти всіх службових перевірок на КП «Ласка» за період 2012-2018 роки (а.с.10-11).

Листом від 07.06.2018 №О-26/389, який підписав заступник міського голови, керуючий справами виконкому Вербич Юрій, повідомлено позивача, що у період 2012-2018 років на комунальному підприємстві «Ласка» проводилось одне службове розслідування (розпорядження міського голови від 11.05.2018 №35-рг). Відповідно до пункту 12 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950, копії акту службового розслідування надаються за рішенням керівника органу, що проводив службове розслідування. Зважаючи на вищевикладене, було прийнято рішення про відмову у наданні акту службового розслідування, оскільки він містить службову інформацію, тобто інформацію з обмеженим доступом (а.с.12).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Згідно зі статтею 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

У статті 40 Конституції України визначено гарантії держави, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до статей 5, 7 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Право на інформацію охороняється законом.

Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати право особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес є Закон України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI від 13.01.2011 (далі - Закон №2939-VI).

Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 12 Закону №2939-VI суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, приписи чинного законодавства надають будь-якій фізичній особі звернутися до відповідного розпорядника публічної інформації із запитом про надання інформації.

При цьому Законом №2939-VI регламентований порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Відповідно до положень статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (стаття 3 Закону №2939-VI).

Відповідно до пункту 2 статті 5 Закону України №2939-VI право на доступ до публічної інформації забезпечується шляхом надання відповіді на інформаційний запит. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених Законом (п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону №2939-VI).

Згідно з приписами частин першої, другої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

У статті 13 Закону №2939-VІ закріплено, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

- уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

- інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону №2939-VІ).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Така інформація є відкритою і розкривається необмеженому колу осіб.

Статтею 22 вищезазначеного Закону передбачено право розпорядника інформації відмовити в задоволенні запиту, якщо:

- розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

- інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

- особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

- не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону).

Тобто, законодавцем визначено вичерпний перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на отримання публічної інформації.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

У частині другій цієї статті зазначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому таке обмеження можливе при дотриманні всіх указаних вимог. Відповідність одному із зазначених критеріїв не відносить інформацію до службової.

Разом з тим, відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

Таким чином, відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих у частині другій статті 6 Закону №2939-VII трьох вимог означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Водночас до інформації допускається обмеження виключно за умови застосовування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VII.

Така юридична конструкція необхідних умов для обмеження доступу до інформації називається «трискладовим тестом».

Суд звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону №2939-VII передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».

Отже, доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається саме на розпорядника публічної інформації.

Крім того, за приписами частин четвертої, п'ятої та сьомої статті 6 Закону №2939-VI інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.

Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Обмеженню в доступі підлягає саме інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Аналізуючи вищевикладене, слід дійти висновку про те, що наявність у документі інформації з обмеженим доступом не може бути підставою для відмови у наданні запитуваної інформації, оскільки в такому разі розпорядник інформації зобов'язаний надати на запит ту інформацію з документа, доступ до якої не обмежений.

Матеріалами справи підтверджується та обставина, що 31.05.2018 позивач звернулася до відповідача із запитом про надання інформації, яка стосується проведених службових перевірок на КП «Ласка» (а.с.10).

Запитувані позивачем акти всіх службових перевірок на КП «Ласка» за період 2012-2018 роки в розумінні Закону №2939-VII є документами (носіями інформації).

Судом встановлено, що на момент звернення позивача на КП «Ласка» проводилось лише одне службове розслідування, що підтверджується розпорядженнями міського голови «Про проведення службового розслідування» від 11.05.2018 №35-рг із змінами, внесеними розпорядженням місього голови від 24.05.2018 №40-рг (а.с.51-55).

Відповідач, відмовляючи ОСОБА_1 у наданні запитуваної інформації, а саме: акту службового розслідування, виходив з того, що він містить службову інформацію, тобто інформацію з обмеженим доступом.

Так, пунктом 1 частини першої статті 9 Закону №2939-VII передбачено, що відповідно вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати, зокрема, така інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Отже, відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону №2939-VI категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.

Відповідно до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію, у Луцькій міській раді, затвердженому розпорядженням Луцького міського голови від 28.12.2016 №663, вбачається, що до службової інформації належить інформація, що міститься в документах Луцької міської ради, які становлять службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробленням напряму діяльності установи або здійсненням контрольних функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень, і передають публічному обговоренню та/або прийняттю рішень, у разі, якщо відомості, що містяться в ній, відповідають сукупності вимог частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Суд погоджується з твердженням позивача про те, що з відповіді Луцької міської ради не вбачається, що запитуваний акт службового розслідування передував прийняттю будь-якого рішення та/або публічному обговоренню. Крім того, відповідач, обґрунтовуючи відмову у наданні запитуваної інформації, не застосовував «трискладового тесту».

З врахуванням вищевикладеного, суд дійшов висновку про те, що у Луцької міської ради були відсутні підстави для відмови позивачу у наданні доступу до публічної інформації згідно зі статтею 22 Закону №2939-VI, оскільки запитувані документи можуть бути надані з ретушуванням відомостей, доступ до яких обмежено відповідно до закону.

Таким чином, безпідставно відмовивши у наданні інформації на запит ОСОБА_1, відповідач проявив протиправну бездіяльність.

При цьому, засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб'єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права, без його практичного застосування.

Зокрема, такого висновку дотримується також й Європейський суд з прав людини у справі «East/West Alliance Limited проти України» від 23.01.2014 (Заява №19336/04, рішення набуло статусу остаточного від 02.06.2014).

Суд акцентує увагу на тому, що в пункті 42 рішення «Бендерський проти України» від 15.11.2007 (заява № 22750/02), Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення «Руїз Торійа проти Іспанії» від 09.12.1994). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення «Артіко проти Італії» від 13.05.1980). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом (cf. «Дюлоранс проти Франції», п. 34553/97, п. 33, від 21.03.2000; «Донадзе проти Грузії», n 74644/01, пп. 32 et 35, від 07.03.2006).

Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Відтак, оскільки суд дійшов висновку, що розпорядником інформації допущено протиправну бездіяльність у наданні інформації на запит про доступ до публічної інформації, тому відповідача - Луцьку міську раду слід зобов'язати надати позивачу інформацію на запит від 31.05.2018 відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: акти всіх службових перевірок на КП «Ласка» за період 2012-2018.

Такі висновки суду узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації». Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про підставність та обґрунтованість позовних вимог, з огляду на що адміністративний позов слід задовольнити повністю.

Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Отже, на користь позивача необхідно стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір в розмірі 704,80 грн., сплачений згідно з квитанцією від 22.06.2018 №163 (а.с.2).

Керуючись статтями 243, 245, 246, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Закону України «Про інформацію», Закону України «Про доступ до публічної інформації», суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Луцької міської ради у наданні ОСОБА_1 за запитом на отримання інформації актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки.

Зобов'язати Луцьку міську раду (43027, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Богдана Хмельницького, будинок 19, код ЄДРПОУ 34745204) надати ОСОБА_1 (43000, АДРЕСА_1 РНОКПП НОМЕР_1) копії актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки.

Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Луцької міської ради (43027, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Богдана Хмельницького, будинок 19, код ЄДРПОУ 34745204) сплачений судовий збір в розмірі 704,80 грн. (сімсот чотири гривні 80 копійок).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий-суддя Н.Б.Плахтій