Постанова № 75542487, 20.06.2018, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

20 червня 2018 року м.Дніпро

справа № 804/340/18

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Уханенка С.А.

суддів: Дурасової Ю.В. Дадим Ю.М.

за участю секретаря судового засідання: Сколишева О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу виконавчого комітету Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2018 р. (суддя Олійник Віктор Миколайович, повний текст рішення складений 30.03.2018 року) по справі за позовом громадської організації "Платформа громадський контроль" до виконавчого комітету Дніпровської міської ради треті особи: товариство з додатковою відповідальністю "Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205", товариство з обмеженою відповідальністю "Автотранссервис", приватне підприємство "Зігфрід-М" про визнання протиправними та скасування рішень ,-

ВСТАНОВИВ:

У січні 2018 року громадська організація “Платформа Громадський контроль” звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, в якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради №869 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 161 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПАТ “ДАТП 11205”;

визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 872 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 169 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПП “Зігфрід - М”;

визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 870 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 р. № 159 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ТОВ “Автотранссервіс”.

В обґрунтування позову позивач посилався на обставини порушення установленої законом процедури прийняття оспорюваних регуляторних актів, а саме недотримання не дотримання принципу прозорості та врахування громадської думки, прийняття рішення за відсутності: аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкритого обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2018 р. адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради №869 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 161 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПАТ “ДАТП 11205”.

Визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 872 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 169 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПП “Зігфрід - М”.

Визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 870 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 р. № 159 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ТОВ “Автотранссервіс”.

Присуджено на користь громадської організації "Платформа Громадський Контроль" за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради понесені судові витрати у розмірі 5286,00 грн.

Не погодившись з рішенням суду, Дніпровська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що оскаржувані рішення мають персоніфікований характер, оскільки ними встановлено граничні тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування для виконавців цих послуг – автотранспортних підприємств. Зазначені рішення містять індивідуально-конкретні приписи та не встановлюють норми права.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до Статуту громадська організація “Платформа Громадський контроль” - позивач є громадською організацією, яка об’єднує на засадах вільності, рівноправності громадян України.

Метою організації є: сприяння на громадських засадах забезпеченню системного запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень, поновленню законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усуненню причин і наслідків вчинення корупційних діянь; задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, екологічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів членів організації.

Для реалізації мети та завдань організація має право, зокрема:

проводити громадські розслідування, запитувати та отримувати публічну інформацію;

представляти та захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах.

14 листопада 2017 року на засіданні виконавчого комітету Дніпровської міської ради було прийнято:

рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради №869 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 №161 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПАТ “ДАТП 11205””;

рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 872 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 169 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПП “Зігфрід -М””;

рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 870 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 159 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ТОВ "Автотранссервіс".

Рішення винесені з посиланням на Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, "Про автомобільний транспорт", Постанову КМУ від 25.12.1996 року №1548 “Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо врегулювання цін (тарифів)” (зі змінами).

Не погоджуючись з процедурою прийняття даних рішень, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що виконавчим комітетом Дніпровської міської ради при прийняті оскаржуваних рішень порушено процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акту, який порушує права та охоронювані інтереси позивача.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

З аналізу змісту позовних вимог, вимог та аргументування апеляційної скарги, вбачається що визначальним у вирішенні цього спору, є визначення чи відносяться оспорюванні рішення виконавчого комітету місцевого самоврядування до категорії - регуляторних актів.

Так, статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувані рішення за своєю правовою природою є регуляторними актами, якими змінені норми права, оскільки вони розраховані на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у місті Дніпрі.

Статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Судом встановлено, що 14 листопада 2017 року виконавчим комітетом Дніпровської міської ради було прийнято:

рішення №869 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 №161 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПАТ “ДАТП 11205””, яким установлені граничні тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування не віднесених до державного (регіонального) замовлення, які надаються товариством з додатковою відповідальністю “Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205” на наступних маршрутах: №№ 1, 10, 29, 36, 42, 51, 56, 59, 64, 64Г, 70, 122, 126, 127, 153, 153А, 158 для автобусів категорії М3 класів 1, 2 загальною місткістю понад 50 місць та автобусів категорій М2, М3 класу 1 і класів А, В загальною місткістю до 50 місць — 6 грн.;

рішення № 872 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 169 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПП “Зігфрід -М””, яким установлені граничні тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, не віднесених до державного (регіонального) замовлення, які надаються приватним підприємством “Зігфрід - М”: № № 41, 86, 92 А, 99, 108, 113, 156 для автобусів категорії М3 класів 1, 2 загальною місткістю понад 50 місць та автобусів категорій М2, М3 класу 1 і класів А, В загальною місткістю до 50 місць - 6 грн.;

рішення № 870 від 14 листопада 2017 року “Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10.03.2015 № 159 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ТОВ "Автотранссервіс", яким установлено граничні тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, не віднесених до державного (регіонального) замовлення, які надаються товариством з обмеженою відповідальністю “Автотранссервіс”: №№ 18, 19, 34,35, 60, 66, 87 Б, 95, 95 А, 105, 111, 115, 119, 120, 121, 131, 135, 155, 157, 157 А для автобусів категорії М3 класів 1, 2 загальною місткістю понад 50 місць та автобусів категорій М2, М3 класу 1 і класів А, В загальною місткістю до 50 місць - 6 грн.

Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Разом з тим, виконавчим комітетом Дніпровської міської ради у встановлений Законом спосіб, ні повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, ні проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу не оприлюднювались, що має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав громадян - мешканців м. Дніпра.

Доводи відповідача щодо оприлюднення проектів оскаржуваних рішень у строк передбачений Законом України «Про доступ до публічної інформації» обґрунтовано не прийняті судом першої інстанції з огляду на безпідставність застосування норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки процедура розроблення проектів регуляторних актів та їх оприлюднення встановлені Законом України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.

Матеріали справи не містять достатніх доказів, що оскаржуваний регуляторний акт відповідача прийнятий з належним аналізом регуляторного впливу, а проекти регуляторних актів оприлюднені у відповідних друкованих засобах масової інформації.

Через не оприлюднення проектів оскаржуваних рішень були порушені права громадян на участь у самоврядуванні, передбачені частиною третьою статті 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка передбачає право на подання зауважень та пропозицій.

Відповідно до статті 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений. Відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторних актів, тому з питанням про перегляд регуляторних актів звернувся до суду позивач, якого позбавили прав, передбачених статтею 6 Закону № 1160-IV.

Щодо доводів апеляційної скарги про відсутність у позивача права на звернення до суду з адміністративним позовом, з огляду на те, що оскаржувані рішення не зачіпають його інтереси, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 1 Закону України “Про громадські об'єднання” № 4572-VI від 22.03.2012 року (далі Закон № 4572-VI) громадська організація - це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Згідно ч. 5 ст. 1 Закону № 4572-VI громадське об'єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу. Громадське об'єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 21 Закону № 4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Таким чином, позивачем є частиною громадського суспільства, а отже наділений правом оскаржувати рішення, які зачіпають інтереси невизначеного кола осіб, тому доводи відповідача щодо відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом є безпідставними та не приймаються судом апеляційної інстанції.

Аналізуючи встановлені судом обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виконавчим комітетом Дніпровської міської ради порушено процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторних актів, які порушують права та охоронювані законом інтереси позивача.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про визнання протиправними та скасування оскаржуваних рішень Дніпровської міської ради є обґрунтованим.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст. ст. 315, 316, 321, 322, КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Дніпровської міської ради – залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2018 р. – залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з моменту її проголошення.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Суддя: Ю.В. Дурасова

Суддя: Ю.М. Дадим