Постанова № 75483899, 24.07.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2018 р. м. ХарківСправа № 818/1131/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: П'янової Я.В.

суддів: Донець Л.О. , Чалого І.С.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.04.2018 (суддя С.О. Бондар, м. Суми, повний текст складено 10.04.18 р.) по справі № 818/1131/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач), звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту, викладеної у листі від 19.02.2018 №0-508-1079/21-18, та зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено.

Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту, викладеної у листі від 19.02.2018 №О-508-1079/21-18.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м.Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) надати ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1, АДРЕСА_1) дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1, АДРЕСА_1) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м.Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) суму судового збору в розмірі 704,80 грн. (сімсот чотири грн. 80 коп.).

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на те, що відповідно до рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 р. № 2/1 начальникам Головних управлінь Держземагентства в областях за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні з 15 жовтня 2014 року, забезпечити обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою.

Листом Битицької сільської ради Сумського району Сумської області від 12.02.2018 року № 08 сільська рада висловила свою позицію щодо непогодження відведення позивачу бажаної земельної ділянки.

Згідно з розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 р. №333-р і 22 вересня 2016 р. № 688-р передбачається розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками, у тому числі за межами населених пунктів.

Тому, Головне управління за вищевикладених обставин не має можливості під час вирішення питань щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів нехтувати вимогами вказаних розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Окрім того, повноваження відповідача щодо прийняття відповідних рішень, в тому числі про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, за своєю правовою природою є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Таким чином, зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням в дискреційні повноваження відповідача.

На думку апелянта, судом першої інстанції порушено норму ч.2 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності рішення, адже відповідно до вказаної норми законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з такого.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено при розгляді апеляційної скарги, що 16.01.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області (а.с.9).

Розглянувши вказану заяву, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області листом від 19.02.2018 р. №О-508-1079/21-18 відмовило в наданні такого дозволу та зазначило, що сільська рада висловила свою позицію щодо непогодження відведення земельної ділянки. Згідно з Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. №333-р та від 22.09.2016 р. №688-р передбачається розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками, у тому числі за межами населених пунктів. Головне управління не може не приймати до уваги позицію сільської ради під час прийняття рішення щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (а.с.14).

Не погоджуючись з відмовою відповідача, викладеної в листі від 19.02.2018 р., ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що вони є обґрунтованими та підтвердженими матеріалами справи.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на таке.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель урегульовано Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України).

Відповідно до ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться в разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

З огляду на це, ОСОБА_1, який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У світлі вимог цієї конституційної норми така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України.

Згідно з ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За приписами ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, законодавцем встановлено вичерпний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У такому випадку відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб'єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування об'єкта вимогам, зазначеним у ЗК Україні, які повинні бути затверджені у встановленому законом порядку, або вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як вбачається з листа Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 19.02.2018 №О--508-1079/21-18, відмова позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність мотивована непогодженням відведення позивачу земельної ділянки (а.с.14).

Колегія суддів зазначає, що лист відповідача від 19.02.2018 №О--508-1079/21-18 не містить посилання на жодну з визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови в задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Враховуючи приписи п. б ч.1 ст. 121 ЗК України, якими унормовано право громадян України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара, та беручи до уваги, що заявлений позивачем розмір земельної ділянки відповідає вказаному, водночас, при розгляді заяви позивача не було встановлено підстав, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України, а крім того, позивачем було подано разом з заявою необхідний пакет документів, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про те, що у відповідача не було законних підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання відповідача в апеляційній скарзі на Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р, від 22.09.2016 р. № 688-р, з огляду на таке.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333-р затверджено "Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні". Зобов'язано Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства разом із заінтересованими центральними та місцевими органами виконавчої влади за участю органів місцевого самоврядування та їх всеукраїнських асоціацій у тримісячний строк розробити та подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України проект плану заходів щодо реалізації Концепції. Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 688-р від 22.09.2016 року затверджено план заходів з реалізації Концепції, затвердженої наведеним Розпорядженням. Ніякими додатковими повноваженнями щодо розпорядження землями державної власності органи місцевого самоврядування, як стверджує відповідач, цією Концепцією не наділяються. Крім того, як було зазначено вище, порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 Земельного кодексу України, в ньому ж визначено і орган, до компетенції якого входить питання про передачу земельних ділянок громадянам. В даному випадку, таким органом є саме відповідач. Розпорядження Кабінету Міністрів України не є нормативним актом, яким вносяться зміни до Земельного кодексу України.

Щодо доводів апеляційної скарги відповідача стосовно того, що вимога про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту, є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зауважує на таке.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Колегія суддів також вважає за необхідне зауважити, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24.03.1988), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття.

Отже, суд першої інстанції правомірно зобов'язав Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області за межами населеного пункту.

В даному випадку, це не є втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки позивач звертався до відповідача з питанням щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, проте відповідач протиправно надав ОСОБА_1 формальну відмову.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17.

Як вбачається з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Проте, всупереч наведеним положенням, відповідач не довів правомірності свого рішення щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Виходячи з вищезазначеного, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують з підстав, наведених вище.

Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції підтверджує, що постанова суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв'язку з чим підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, п.1 ч.1 ст. 315, 316, 321, 322, 325, 326 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.04.2018 по справі № 818/1131/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Я.В. П'янова Судді Л.О. Донець І.С. Чалий