Постанова № 75483669, 24.07.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 823/817/18 Суддя (судді) першої інстанції: А.В. Руденко

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради про скасування попередження та зобов'язання зареєструвати бюджетне зобов'язання, -

В С Т А Н О В И В :

Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №375/4-16 від 09.02.2018 та зобов'язати відповідача зареєструвати бюджетне зобов'язання за договором №53 від 02.03.2017 з додатковими угодами №2 від 29.12.2017 та №3 від 18.01.2018, укладеними між департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ТОВ «Геобудсервіс Плюс».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року даний адміністративний позов - задоволено в повному обсязі.

Задовольняючи даний позов, суд виходив з того, що незареєстровані відповідачем додаткові угоди підтверджують зміну умов вже зареєстрованого бюджетного зобов'язання і повинні бути зареєстровані у порядку, встановленому пунктом 2.8 Порядку №309.

В апеляційній скарзі представник відповідача, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи та на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що в електронній системі закупівель відсутня реєстрація договору про надання послуг №53 від 02 березня 2017 року, річного плану закупівель та звіту про результати проведеної процедури закупівлі по замовнику - департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради. Також у вказаних додаткових угодах позивач не вказаний замовником. На думку відповідача ця обставина унеможливлює реєстрацію бюджетного зобов'язання за вказаними додатковими угодами.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16 серпня 2016 року №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» (далі - Рішення № 1022), згідно з пунктом 1 якого департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

Пунктом 4 Рішення №1022 відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету, визначено директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.

02 березня 2017 року між департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (замовником за договором), департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (платником за договором) та ТОВ «Геобудсервіс Плюс» (постачальником за договором) був укладений договір надання послуг №53 на загальну суму 2 349 772 грн., згідно пункту 1 якого постачальник зобов'язується надати, а платник зобов'язується прийняти і оплатити послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги за переліком і цінами, наведеними в додатку, у строк з березня по грудень 2017 року.

Згідно з відміткою на договорі надання послуг №53 від 02 березня 2017 року управлінням Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області 03 березня 2017 року за №4016650/012 було зареєстроване бюджетне зобов'язання за вказаним договором.

29 грудня 2017 року на підставі ч.5 статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ТОВ «Геобудсервіс Плюс» уклали додаткову угоду №2 до договору про надання послуг №53 від 02 березня 2017 року, згідно з якою передбачили фінансування послуг на 2018 рік у сумі 465 537 грн.

18 січня 2018 року на підставі п.7 ч.4 статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» у зв'язку зі збільшенням індексу споживчих цін департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ТОВ «Геобудсервіс Плюс» уклали додаткову угоду №3 до договору про надання послуг №53 від 02 березня 2017 року, згідно з якою збільшили фінансування на 2018 рік та передбачили його у сумі 518 168 грн. 27 коп.

18 січня 2018 року з метою реєстрації бюджетного зобов'язання департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (позивач) подав до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області (відповідач) додаткову угоду №2 від 29 грудня 2017 року та додаткову угоду №3 від 18 січня 2018 року до договору надання послуг від 02 березня 2017 року №53, однак останній повернув подані документи без виконання та застосував до позивача заходи впливу у вигляді попередження №375/4-16 від 09 лютого 2018 року про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень у строк до 30 календарних днів.

При цьому, підставою застосування до позивача такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, що на думку відповідача є порушенням абз. 2 п. 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України та відповідно до п. 21 ч. 1 статті 116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства.

Не погоджуючись з такими діями відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Згідно з вимогами Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12 жовтня 2011 року № 1280 управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку, зокрема, здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за: дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів; застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку мають право: повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках; надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань; звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства.

Отже, на відповідача покладені обов'язки контролю відповідності та правильності оформлення документів у сфері закупівель.

Згідно статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетне асигнування - це повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження (пункт 6); бюджетне зобов'язання - це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому (пункт 7); розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобов'язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету Пункт 47).

Стаття 22 Бюджетного кодексу України передбачає, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.

Згідно статті 43 Бюджетного кодексу України при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.

Згідно п.3 ч.1 статті 46 Бюджетного кодексу України однією зі стадій виконання бюджету за видатками є взяття бюджетних зобов'язань.

Згідно статті 48 Бюджетного кодексу України Казначейство України здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів. Порядок здійснення реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів визначається Міністерством фінансів України.

Судом встановлено, що позивач згідно рішення Черкаської міської ради від 16 грудня 2016 року №2-1515 «Про міський бюджет на 2017 рік» (додаток №12) та рішення Черкаської міської ради від 29 січня 2018 року №2-2886 «Про міський бюджет на 2018 рік» (додаток №12) є головним розпорядником коштів за видатками на проведення робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг та відповідно до Порядку № 309 звернувся до відповідача щодо реєстрації бюджетних зобов'язань спочатку за договором про надання послуг №53 від 02 березня 2017 року, а у наступному - щодо реєстрації бюджетних зобов'язань за додатковими угодами №2 від 29 грудня 2017 року та №3 від 18 січня 2018 року.

Згідно пункту 1.1 Порядку №309 орган Казначейства здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань, бюджетних фінансових зобов'язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України та з урахуванням вимог Закону України "Про міжнародні договори України", законодавства у сфері закупівель, інших актів законодавства України, що не суперечать бюджетному законодавству, та цього Порядку.

Пунктом 1.4 Порядку №309 визначено, що реєстрація бюджетних зобов'язань в електронній формі - це процедура внесення даних про бюджетні зобов'язання і бюджетні фінансові зобов'язання розпорядників бюджетних коштів (одержувачів бюджетних коштів) до системи Казначейства засобами електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису відповідно до Законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" і "Про електронний цифровий підпис".

Згідно пункту 2.2 Порядку №309 за умови взяття бюджетного зобов'язання, за яким застосовується процедура закупівлі товарів, робіт і послуг, розпорядник бюджетних коштів подає з урахуванням законодавства у сфері закупівель до органу Казначейства документи, зазначені в абзаці першому цього пункту, протягом 7 робочих днів з дати оприлюднення звіту про результати проведення процедури закупівлі у разі наявності в обліку органу Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів) або протягом 7 робочих днів з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів).

Згідно з п. 2.9 Порядку №309 органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів, які підтверджують факт взяття бюджетного зобов'язання.

Відповідно до ч.2 статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:

- до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;

- вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках: відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини; відміни процедури закупівлі; набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними; на період призупинення процедури закупівлі; наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

Судом першої інстанції було встановлено, що бюджетне зобов'язання за договором про надання послуг №53 від 02 березня 2017 року було зареєстроване відповідачем 03 березня 2017 року за №4016650/01, перебувало на обліку до кінця бюджетного 2017 року, з обліку не знято і виконано відповідачем у повному обсязі.

Згідно ч.1 статті 36 Закону №922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Частиною 5 статті 36 Закону №922-VIII передбачено, що дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в договорі, укладеному в попередньому році, якщо видатки на цю мету затверджено в установленому порядку.

Згідно пункту 2.8 Порядку №309 у разі змін умов бюджетних зобов'язань (додаткові договори, розірвання договору тощо) розпорядник бюджетних коштів повинен протягом 7 робочих днів з дати їх виникнення подати до органів Казначейства Реєстр та/або Реєстр фінансових зобов'язань і відповідні підтвердні документи щодо уточнення реквізитів та показників таких бюджетних зобов'язань.

Судом встановлено, що додаткова угода №2 від 29 грудня 2017 року до договору надання послуг №53 укладена на підставі ч.5 статті 36 Закону №922-VIII у зв'язку продовженням строку дії вказаного договору на строк, достатній для закупівлі послуг на початку 2018 року і не перевищує 20 відсотків суми, визначеної на 2017 рік.

При цьому додатковою угодою №3 від 18 січня 2018 року до договору надання послуг №53 збільшена вартість послуг, передбачена додатковою угодою №2 від 29 грудня 2017 року, у зв'язку зі збільшенням індексу споживчих цін.

Відтак, вказані додаткові угоди підтверджують зміну умов вже зареєстрованого бюджетного зобов'язання і повинні бути зареєстровані у порядку, встановленому пунктом 2.8 Порядку №309.

З огляду на зазначене відмова відповідача у реєстрації зміни бюджетного зобов'язання вчинена з порушенням ч.5статті 36 Закону №922-VIII та пункту 2.8 Порядку №309, тому є протиправною.

Слід зазначити, що ніяких нових доводів, відмінних від тих, що були викладені в суді першої інстанції та спростовані судом в оскаржуваному рішенні, відповідачем в апеляційній скарзі зазначено не було. Відповідно колегія суддів, погодившись з позицією суду першої інстанції, доводи скаржника відхиляє з тих самих мотивів та зазначає таке.

Відмовляючи у реєстрації бюджетного зобов'язання на підставі додаткових угод №2 від 29 грудня 2017 року та №3 від 18 січня 2018 року, відповідач послався на те, що в електронній системі закупівель відсутня реєстрація договору про надання послуг №53 від 02 березня 2017 року, річного плану закупівель та звіту про результати проведеної процедури закупівлі по замовнику - департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради. Також у вказаних додаткових угодах позивач не вказаний замовником. На думку відповідача ця обставина унеможливлює реєстрацію бюджетного зобов'язання за вказаними додатковими угодами.

З договору надання послуг №53 та додаткових угод № 2 та №3 вбачається, що департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради є замовником, а позивач - платником.

Згідно п.36 статті 1 Закону №922-VII централізовані закупівельні організації - це юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов'язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Тобто, замовником при проведенні публічних закупівель є розпорядник бюджетних коштів, натомість централізована закупівельна організація лише набуває прав замовника. Відтак, проведення публічних закупівель департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради як централізованою закупівельною організацією не позбавляє позивача прав замовника.

Щодо здійснення публічних закупівель державною установою «Професійні закупівлі» та відсутності у Переліку товарів та послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація послуг, передбачених договором надання послуг №53 та додатковими угодами №2 і №3.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 року №928 затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації, який визначає особливості діяльності централізованої закупівельної організації в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади (далі - замовники) в рамках реалізації пілотного проекту з організації діяльності закупівельної організації, та зобов'язано Міністерство економічного розвитку і торгівлі визначити юридичну особу, що належить до сфери управління Міністерства, відповідальну за виконання функцій централізованої закупівельної організації в рамках реалізації пілотного проекту. На виконання якої визначено державну установу "Професійні закупівлі" юридичною особою, відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації, у рамках реалізації пілотного проекту та затвердило перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати вказана закупівельна організація.

Таким чином, державна установа «Професійні закупівлі» виконує функції централізованої закупівельної організації лише на рівні міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а згідно п.36 статті 1 Закону №922-VII повноваження створення централізованих закупівельних організацій надані як Кабінету Міністрів України, так і органам місцевого самоврядування.

Затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12 січня 2017 року №20 перелік товарів та послуг стосується лише згаданої державної установи «Професійні закупівлі» та не розповсюджується на створені органами місцевого самоврядування закупівельні організації, а тому посилання апелянта на відсутність послуг, передбачених договором надання послуг №53 та додатковими угодами №2 і №3 у вказаному переліку є безпідставними.

Посилання відповідача на листи Мінекономіки України від 03 січня 2017 року №3302-06/12-06 та від 17 серпня 2017 року №3304-06/29061-03 є необґрунтованими, оскільки вони не є нормативно-правовими актами, тому не обов'язкові до застосування.

Щодо посилання апелянта на пропуск позивачем десятиденного строку на оскарження попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, зазначаємо, що оскільки суд відкрив провадження та розглянув спір по суті, то ним не було встановлено пропуск такого строку або причини пропуску визнані поважними, що є правом суду.

Відтак, доводи апеляційної скарги Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених в оскаржуваному рішенні та не можуть бути підставами для його скасування.

Таким чином, правомірним є висновок суду першої інстанції про задоволення даного адміністративного позову.

Отже при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя: Файдюк В.В.

Судді: Мєзєнцев Є.І.

Чаку Є.В.