Постанова № 75453168, 12.07.2018, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 липня 2018 рокусправа № 808/3575/17

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Дурасова Ю.В.

судді: Божко Л.А. Лукманова О.М.

за участю секретаря судового засідання: Сколишеві О.О.

представників позивача: Гайдук С.П., Любимнко В.М.

представника відповідача: Міняйло О.С.,

представників третьої особи-1: Гайдук С.П., Рябоконь А.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро апеляційну скаргу Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.03.2018 (головуючий суддя Лазаренко М. С., судді Калашник Ю.В., Прасов О.О., дата складання повного тексту 16.03.2018)

у справі за адміністративним позовом Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області до Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог - 1.Наталівська сільська рада Запорізького району Запорізької області, 2.Центральна виборча комісія про визнання протиправним та скасування рішення, визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Степненська сільська рада Запорізького району Запорізької області, звернулась з позовом до Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог - 1.Наталівська сільська рада Запорізького району Запорізької області, 2.Центральна виборча комісія про визнання протиправним та скасування рішення, визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

Позов обґрунтовано тим, що у Запорізькому районі Запорізької області проводяться процедури та заходи щодо об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради в Степненську сільську територіальну громаду Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне. Вказує, що позивач - ініціатор добровільного об'єднаного громад звернувся до Запорізької ОДА з проектами рішень "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схвалені рішеннями Степненської та Наталівської сільських рад, проте, відповідачем безпідставно та необґрунтовано прийнято рішення про повернення поданих документів на доопрацювання. Позивач вкахує на те, що до виключної компетенції органів місцевого самоврядування базового рівня в процесі добровільного об'єднання належить визначення кола його учасників, визначення центру майбутньої громади, утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо об'єднання, проведення громадського обговорення та інші питання процесу добровільного об'єднання. Вказують, що відповідач не має права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування їх повноважень, проте, вчиняє дії які безпосередньо перешкоджають об'єднанню вищевказаних територіальних громад. Крім того, твердження відповідача про недотримання процедури громадського обговорення під час процедури об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради є безпідставною, оскільки відповідач не має повноважень щодо контролю за проведеннями сесій сільських рад та процедур громадського обговорення. Надання Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схвалених Степненською та Наталівською сільськими радами, якими передбачено створення Степненської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, є імперативним обов'язком Запорізької ОДА.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13.03.2018 в задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що відсутні підтвердження щодо поінформування всіх жителів населених пунктів про проведення обговорення з питань об'єднання територіальних громад.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем (Степненською сільською радою Запорізького району Запорізької області) подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі. Вважає, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Посилається на те, що проведення громадських обговорень підтверджено протоколами та списками реєстрації учасників таких обговорень.

Представником відповідача надано до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Посилається на те, що встановлено порушення процедури проведення громадського обговорення. Так, до протоколу проведення громадських обговорень надано списки реєстрації учасників в кількості 27 та 16 осіб, натомість до обласної державної адміністрації надійшло колективне звернення за підписами 110 та 37 осіб в яких зазначено, що громадське обговорення не проводилося.

У судовому засіданні представники позивача підтримали доводи апеляційної скарги, просили апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Надано пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі.

Представник відповідача у судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечив, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Надав пояснення аналогічні, викладеним в відзиві на апеляційну скаргу.

Інші учасники процесу у судове засідання не з'явились. Про час, дату та місце судового засідання повідомленні належним чином.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 03 травня 2017 року Степненська сільська рада звернулася до Запорізької ОДА з листом №02-01-23/277 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень Степненської, Наталівської сільських рад Запорізького району про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законом України.

За результатами розгляду листа Степненської сільської ради від 03.05.2017 №02-01-23/277 та доданих до нього документів, Запорізькою ОДА прийнято рішення про повернення на доопрацювання матеріалів щодо добровільного об'єднання територіальних громад Степненської та Наталівської сільських рад Запорізького району Запорізької області у Степненську сільську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Степне.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що суд першої інстанції до даних правовідносин правильно застосував норми Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19).

Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення про повернення на доопрацювання проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схваленого рішенням Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22.03.2017 №1 та проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схваленого рішенням Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22.03.2017 №01 (разом з іншими матеріалами), якими передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, стали висновки Запорізької ОДА про невідповідність проектів рішень вимогам статей 2, 5, 6, 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Так, в рішенні Запорізької ОДА зазначено, що при підготовці та обговоренні проектів рішень були допущені порушення вимог статті 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", зокрема щодо того, що в зазначених населених пунктах не проводилося як громадське обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад так і обов'язкове громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Розділом ІІ Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено умови та порядок добровільного об'єднання громад, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою.

В свою чергу, кожен наступний етап добровільного об'єднання громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів визначених Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громад, на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.

Так, відповідно до ч.3 ст.5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Тобто, першим етапом після вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад є громадське обговорення такої ініціативи, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції.

В свою чергу Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (ч.4 ст.5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад").

Статтею 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Частиною 1 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено, що проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

В свою чергу, за приписами частини 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Тобто, після підготовки спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, знову проводиться процедура обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю).

І виключно після проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю), за результатами яких більшість громади висловить бажання щодо об'єднання територіальних громад, відповідні рішення сільських рад повинні бути схвалені сільськими радами, а схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що в першу чергу рішення про об'єднання територіальної громади повинно бути схвалено мешканцями територіальних громад, які планується об'єднати.

Отже, всі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.). Таке поінформування мешканців територіальних громад про громадські обговорення може бути підтверджено в судовому порядку. Натомість, матеріали справи не містять будь-якого документального підтвердження про інформування мешканців територіальних громад про громадське обговорення зазначеного питання.

Колегія суддів апеляційної інстанції критично відноситься до аргументу, що поінформування мешканців територіальної громади відбулося шляхом повідомлення мешканців в людних місцях селищ та шляхом розклеювання оголошення на стовпах, оскільки будь-якого підтвердження цьому немає.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що демократичні здобутки Революції Гідності направлені на активізацію суспільства щодо колективного вирішення своїх питань, а не формального поверхневого підходу до вирішення проблем без участі громади. Комуністичний режим десятиліттями формував байдужість суспільства до проблем, які повинні вирішуватися колективно, покладаючи лише на керівні органи обов'язок вказувати напрямок вирішення питань. На даний час такої позиції суспільство позбавляється. Тому поінформованість суспільства про питання які його стосуються, є одним із основних устоїв демократичної держави. Отже, відповідач здійснив правильну дію про повернення документів на доопрацювання, оскільки встановив, що процедура обговорення була порушена.

Разом з тим, з оскарженого рішення Запорізької ОДА про повернення документів на доопрацювання, встановлено, що підставою для такого рішення стало те, що:

"До протоколу проведення громадського обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад в Степненську сільську територіальну громаду (об'єднану) Запорізького району Запорізької області з центром у селі Степне, б/н від 26.02.2017, який складено у с. Наталівка, додано список реєстрації учасників, в якому зазначено прізвища, ім'я та по-батькові та підписи 27 громадян.

До протоколу проведення громадських обговорень підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад від 19.03.2017 року, який складено в с. Наталівка, додано список реєстрації учасників, в якому зазначено "с. Наталівка, Черепівське, Івано-Ганнівка", стоять прізвища, ім'я, по-батькові та підписи 16 громадян.

Разом з тим, 25 квітня 2017 року до обласної державної адміністрації надійшло колективне звернення мешканців с. Наталівка за підписом 110 осіб, в якому зазначено, що громадських обговорень з приводу добровільного об'єднання територіальних громад в громаду з центром у с. Степне не проводилось, мешканці села в жодний спосіб не інформувались про об'єднання, яке планується, на громадські обговорення не запрошувались, і що протоколи громадських обговорень по с. Наталівка складено без фактичного проведення обговорень.

Крім цього, 25.04.2017 обласної державної адміністрації надійшло колективне звернення мешканців с. Лежене за підписом 37 осіб, в якому зазначено, що громадські обговорення з приводу добровільного об'єднання територіальних громад в громаду з центром у с. Степне проводяться у вигляді вибіркового збору підписів.".

Також, в оскаржуваному рішенні Запорізької ОДА зазначено про те, що за інформацією Запорізької районної державної адміністрації (лист від 15.05.2017 №20-Ко-1373-2, №20-Ко-1374-2) Запорізьким відділенням поліції Дніпровського ВП ГУНП в Запорізькій області була проведена перевірка, в ході якої підтверджено, що обидва колективні звернення були підписані саме громадянами, що мешкають та зареєстровані на території Наталівської сільської ради.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що матеріали справи містять зазначені вище звернення мешканців Наталівської сільської ради, яка складається з 5 населених пунктів - село Наталівка, село Лежине, село Новостепнянське, село Черепівське та селище Івано-Ганнівка (а.с.117-126, т.1).

Так, згідно наявного в матеріалах справи Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Степненської сільської ради шостої сесії восьмого скликання від 28.01.2016 року №13, серед можливих способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень визначено: оголошення у засобах масової інформації (у пресі, телебаченні, радіо, в Інтернеті), розсилання письмових запрошень.

Натомість, матеріали справи не містять належних та допустимих доказів на підтвердження поінформування всіх жителів населених пунктів, які входять до складу Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради, про дату, час та місце проведення громадських обговорень з питання об'єднання територіальних громад.

З наданих до матеріалів справи протоколів проведення громадського обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад в Степненську сільську територіальну громаду (об'єднану) Запорізького району Запорізької області з центром у селі Степне, вбачається, що у с. Лежине участь у обговоренні приймало 37 осіб, які проголосували "За" (протокол від 26.02.2017, а.с.60-62, т.2).

Разом з тим, матеріали справи містять також звернення 37 жителів села Лежине, яке звернулись до Запорізької ОДА з заявою, що їх думка не була врахована, а про проведення обговорень зазначені особи не були повідомлені (а.с.124-125, т.1).

Так само матеріали адміністративної справи містять звернення до Запорізької ОДА 110 мешканців села Наталівка, які не були повідомлені про час та місце проведення громадських обговорень щодо об'єднання територіальних громад.

Таким чином колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про підтвердження висновку Запорізької ОДА щодо недотримання позивачем процедури громадського обговорення щодо об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради.

Щодо твердження представників позивача про те, що Степненьска сільська рада та Наталівська сільська рада, як органи місцевого самоврядування, мали право на прийняття рішень про утворення об'єднаної територіальної громади, суд першої інстанції правильно зазначив наступне.

Відповідно до приписів статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Статтею 21 Конституції України визначено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Відповідно до приписів статті 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

За приписами статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Отже, об'єднання територіальної громади повинно здійснюватись в першу чергу на засадах добровільності жителів такої громади, які реалізують своє конституційне право, закріплене у статті 5 Конституції України, безпосередньо через процедуру громадських обговорень, а не через органи місцевого самоврядування.

З урахуванням принципу добровільності об'єднання територіальних громад, визначеного статтею 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", з'ясування думки більшості мешканців територіальної громади стосовно об'єднання територіальних громад є вимогою Закону, яку повинен дотримуватись ініціатор такого об'єднання, що в даному випадку зроблено не було.

Стосовно доводів позивача про те, що імперативним обов'язком відповідача є прийняття висновку щодо поданих документів про їх відповідність вимогам Закону та Конституції України, відтак на думку позивача, повертаючи документи на доопрацювання відповідач вчинив протиправні дії відносно Степненської сільської ради, суд першої інстанції праввильно зазначив наступне.

Відповідно до ч.4 ст.7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

В свою чергу, згідно ч.6 ст.7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Тобто, статтею 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" передбачено декілька можливих дій обласної державної адміністрації за результатами розгляду поданих документів, а саме надати висновок про відповідність поданих документів вимогам Закону та Конституції України або повернути документи на оформлення.

У зв'язку з чим, посилання позивача на імперативність у відповідача обов'язку надання Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схвалених Степненською та Наталівською сільськими радами, якими передбачено створення Степненської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, не ґрунтується на приписах чинного законодавства України.

Виходячи з викладених доводів, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог.

Вищезазначене є мотивом для відхилення судом апеляційної інстанції аргументів, викладених в апеляційній скарзі, оскільки аргументи позивача спростовуються нормами законодавства та доводами, викладеними відповідачем.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції, виходячи з обставин справи та норм законодавства України, що регулює дані правовідносини, права та інтереси позивача не були порушені.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування.

Керуючись 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 р. - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 3 березня 2018 р. - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили 12.07.2018 та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів в порядку та строки передбачені ст. 328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 12.07.2018.

В повному обсязі постанова виготовлена 18.07.2018.

Головуючий суддя: Ю.В. Дурасова

Суддя: Л.А. Божко

Суддя: О.М. Лукманова