Постанова № 75423906, 20.07.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

Головуючий І інстанції: С.М. Глазько

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2018 р. Справа № 818/382/18Харківський апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Катунова В.В.,

суддів: Ральченка І.М. , Бершова Г.Є. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.03.2018, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, по справі № 818/382/18

за позовом ОСОБА_2

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2, (далі по тексту - позивач, ОСОБА_2.) звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі по тексту - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Сумській області), в якій просить зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Сумській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,9746 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (рілля) для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Лебединської міської ради Сумської області.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 29.03.2018 адміністративний позовом ОСОБА_2 задоволено.

Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Сумській області затвердити проект землеустрою, в частині відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 орієнтованою площею 1,9746 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (рілля) для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Лебединської міської ради Сумської області.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати оскаржуване рішенням та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на те, що встановлення законності передачі земель з Міністерства оборони до земель запасу Лебединської міської ради неможливе за відсутності відповідної технічної документації із землеустрою, тому договір оренди між Лебединською міською радою та СТОВ "Хлібороб" укладено з порушенням вимог земельного законодавства та з порушенням вимог екологічного законодавства, оскільки за даними науково - консультаційного висновку, складеного Навчально-науковим інститутом права Науково-консультаційного центру правових досліджень Сумського державного університету від 2016 року, на колишній території аеродрому міста Лебедин в результаті експлуатації відбулося масштабне забруднення нафтопродуктами (авіаційним гасом) ґрунтових вод. Враховуючи вищевикладене, для передачі у власність даних земель необхідне очищення території аеродрому від забруднення нафтопродуктами. Окрім того апелянт зазначає, що зобов'язання затвердити проект землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області повинно було у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою прийняти лише одне можливе рішення про затвердження проекту. Проте, відповідач тричі, кожен раз із різних, не встановлених законом підстав, протиправно відмовив позивачу у затвердження цього проекту.

Відповідно до приписів ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), справа розглядається в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що наказом Головного управління Держземагенства у Сумській області (правонаступник - Головне управління Держгеокадастру у Сумській області) від 04.04.2014 № СМ/5910500000:03:009/00001173, ОСОБА_2 був наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (рілля), для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Лебединської міської ради Сумської області.

На підставі цього наказу був розроблений один, спільний проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 15 особам. У пунктах 2, 3 наказу зазначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства. Управлінню Держземагентства у Лебединському районі Сумської області при надходженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідно забезпечити в установленому законодавством порядку погодження проекту та реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Висновком Управління Держземагентства у Лебединському районі Сумської області від 16.08.2015 № 179, з урахуванням листа від 22.08.2017 № 461/106-17, проект землеустрою був погоджений у повній відповідності до вимог ч. 8 ст. 118, ч. 1 ст. 186-1 Земельного кодексу України.

На звернення позивача до відповідача з питань затвердження проекту землеустрою у листі від 26.07.2017 № Р--9206-3967/6-17 зазначено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області розглянуті заяви 15 громадян про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (рілля) для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Лебединської міської ради Сумської області. При розгляді вказаного проекту були встановлені розбіжності в загальній площі земельних ділянок та необхідно уточнити термін дії Висновку про погодження проекту землеустрою № 179 від 16.08.2015, відповідно до вимог чинного законодавства. Оскільки, поданий проект передбачено затвердити повністю і матеріали, що знаходяться в ньому розроблені на групу громадян, при виявленні помилок у такому проекті його затвердження можливе лише при умові, якщо проект землеустрою буде приведено до вимог діючого земельного законодавства.

Відповідно до листа-відповіді від 26.09.2017 № Н--12418-5187/6-17 ГУ Держгеокадастру у Сумській області повідомлено, що при розгляді проекту землеустрою встановлено, що землі які запроектовані до відведення, за інформацією наданою Управлінням Держгеокадастру у Лебединському районі Сумської області від 09.02.2017 № 22-28-99.0-114/2-17 відповідно форми 6 - ЗЕМ обліковуються у графі "сільськогосподарські угіддя" та до 20.06.2016 перебували в користуванні СТОВ "Хлібороб" на умовах оренди згідно договору оренди землі укладеного між Лебединською міською радою та СТОВ "Хлібороб". Договір укладено на підставі рішення 2 сесії 1 пленарного засідання 6 скликання від 21.12.2010, який зареєстровано в Управлінні Держкомзему у м. Лебедин про що, у Державному реєстрі земель вчинено запис від 20.06.2011 за № 591030004000011. Крім того, в даному листі зазначено, що встановлення законності передачі земель з міністерства оборони до земель запасу Лебединської міської ради неможливе за відсутності відповідної технічної документації із землеустрою, тому договір оренди укладений між Лебединською міською радою та СТОВ "Хлібороб" укладено з порушенням вимог земельного законодавства та з порушенням вимог екологічного законодавства, оскільки за даними науково - консультаційного висновку, складеного Навчально-науковим інститутом права Науково-консультаційного центру правових досліджень Сумського державного університету від 2016 року на колишній території аеродрому міста Лебедин в результаті експлуатації відбулося масштабне забруднення нафтопродуктами (авіаційним гасом) ґрунтових вод. Враховуючи вищевикладене, для передачі у власність даних земель необхідне очищення території аеродрому від забруднення нафтопродуктами.

Позивач, розцінюючи лист відповідача від 26.09.2017 № Н--12418-5187/6-17 як рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою, звернувся до суду з вимогою про зобов'язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приписи ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України не передбачають відмови відповідача у затвердженні проекту землеустрою, у разі надходження до нього погодженого проекту. Зазначена норма не передбачає права відповідача діяти на власний розсуд при прийнятті рішення, а встановлює лише один варіант правомірної поведінки відповідача - прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою. Враховуючи ст. 19 Конституції України та ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України, а також погодження проекту землеустрою у відповідності до вимог ч. 8 ст. 118, ч. 1, 6 ст. 186-1 вказаного Кодексу, що повністю підтверджується матеріалами справи, відповідач повинен був у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою прийняти рішення про затвердження проекту.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III (надалі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до п. б) ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) ч. 3 ст. 116 ЗК України).

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У світлі вимог цієї конституційної норми така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч. 9 ст. 118 ЗК України).

Згідно зі ст. 186-1 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин (частина перша). Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту (частина четверта). Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина п'ята).

Системний аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку про те, що приписами вказаних норм встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Зокрема, для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду яких визначені в ст. 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.

При цьому отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Отже, підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

У частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

Частиною десятою ст. 118 ЗК України закріплено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Колегія суддів зазначає, що у ч. 9 ст. 118 ЗК України, що кореспондується із приписами ч. 10 ст. 118 ЗК України в частині права на оскарження в судовому порядку відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність, наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки відповідача, у разі звернення до нього особи з приводу затвердження проекту землеустрою: а) затвердити; б) надати мотивовану відмову у затвердженні (що є фактично відмовою органу виконавчої влади у передачі земельної ділянки у власність).

Колегія суддів вважає, що проміжні відповіді у формі листів від 26.07.2017 № Р--9206-3967/6-17 та від 26.09.2017 № Н--12418-5187/6-17, надані відповідачем на адресу ОСОБА_2, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову у затвердженні погодженого належним органом проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, а отже не можуть вважатися "рішенням про відмову у затвердженні проекту землеустрою" у розумінні ч. 9 ст. 118 ЗК України.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу двотижневого строку з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що відповідач діяв без достатніх правових підстав, з перевищенням повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що дії відповідача стосовно не прийняття рішення про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 є протиправними.

Відповідно до п. 4 ч. 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки протиправність дій відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у ч. 9 ст. 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача з урахуванням приписів ст. 9 КАС України є зобов'язання відповідача прийняти відповідне рішення, тобто рішення про затвердження або рішення про відмову у затвердженні погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції повність або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки встановлені вище обставини залишені судом першої інстанції поза увагою та цим обставинам не надана належна правова оцінка, керуючись ст. 317 КАС України, колегія судів дійшла висновку про часткове задоволення апеляційної скарги ГУ Держгеокадастру у Сумській області та скасування оскаржуваного судового рішення з прийняттям постанови про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_2

Керуючись ст. 243, 250, 311 , 315, 317 , 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.03.2018 по справі № 818/382/18 скасувати.

Прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, 40030, РНОКПП НОМЕР_1) до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Сумській області щодо розгляду звернення ОСОБА_2 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (рілля) для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Лебединської міської ради Сумської області, не у спосіб, який передбачений законодавством.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області розглянути звернення ОСОБА_2 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (рілля) для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Лебединської міської ради Сумської області, з прийняттям рішення з урахуванням висновків суду.

В задоволенні інших вимог ОСОБА_2 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач В.В. Катунов Судді І.М. Ральченко Г.Є. Бершов