Постанова № 75390945, 17.07.2018, Апеляційний суд Сумської області

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2018 року

м.Суми

Справа №576/811/18

Номер провадження 22-ц/788/1128/18

Апеляційний суд Сумської області у складі колегії суддів судової палати у цивільних справах:

головуючого - Ткачук С. С. (суддя-доповідач),

суддів - Левченко Т. А. , Криворотенка В. І.

учасники справи:

позивач – Шосткинська місцева прокуратура в інтересах держави в особі Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради та Глухівської міської ради Сумської області,

відповідач – ОСОБА_1,

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Шосткинської місцевої прокуратури на ухвалу Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 02 травня 2018 року в складі судді Мазура С.А., постановлену у м. Глухів,

в с т а н о в и в:

До суду 24.04.2018 року надійшов позов першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області, поданої в інтересах держави, в особі Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради та Глухівської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення шкоди.

Підставами звернення прокурора до суду, вказано не вжиття заходів органами місцевого самоврядування, в інтересах яких подано позов, щодо відшкодування бюджетних коштів міської ради, понесених внаслідок виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 30888,94 грн у зв'язку із поновленням ОСОБА_2 на посаді начальника Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради через незаконне звільнення на підставі розпорядження міського голови, підписаного заступником міського голови ОСОБА_1, яка виконувала на той час обов'язки міського голови.

ОСОБА_2 була поновлена на посаді постановою Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 10.11.2017, яке залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018.

Крім того, прокурор посилається на обмежений строк звернення до суду - 1 рік з дня виявлення заподіяної працівником шкоди.

Ухвалою Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 02.05.2018 року позовну заяву першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області, поданої в інтересах держави, в особі Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради та Глухівської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, визнано неподаною та повернуто позивачу.

Не погоджуючись з ухвалою місцевого суду, Шосткинська місцева прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення і направити справу для розгляду до суду першої інстанції, вирішити питання судових витрат.

Доводи апеляційної скарги мотивує тим, що місцевий суд дійшов помилкового висновку про наявність підстав для залишення позову без руху та повернення позовної заяви, оскільки звернення прокуратури до суду з позовом здійснено у відповідності до положень Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та ЦПК України, оскільки управлінням соцзахисту населення не було здійснено самостійного реагування на виявлені порушення. Крім того, при зверненні до суду з позовом в інтересах держави у позові було обґрунтовано в чому саме полягають порушення та підстави такого звернення, здійснено попереднє повідомлення заінтересованої особи про звернення до суду з позовом. Вказує, що до прокуратури напередодні надійшло звернення від депутата міської ради ОСОБА_2, яка на той час одночасно обіймала посаду начальника управлінням соцзахисту населення щодо вжиття заходів представницького характеру для звернення до суду з позовом про стягнення з ОСОБА_3 майнової шкоди.

У відзиві на апеляційну скаргу голова Глухівської міської ради вказує. що міська рада не підтримує як апеляційну скаргу, так і вимоги зазначені при подачі позовної заяви, тому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду – без змін. Вказує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про повернення позовної заяви, оскільки представництво інтересів держави органами прокуратури здійснюється лише у виключних випадках. Судом правильно зроблено висновок про не доведення прокурором про невжиття заходів реагування зі сторони управління соцзахисту населення. Посилання прокурора на заяву ОСОБА_2 є безпідставними, оскільки з 2015 року юридичний супровід управління соцзахисту населення здійснює відділ з правової та внутрішньої політики Глухівської міської ради.

Від Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради та ОСОБА_1 відзиви на апеляційну скаргу не надійшли.

Відповідно до п. 3 розділу ХIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02.06.2016 року №1402-VII «Про судоустрій і статус суддів», апеляційні суди, утворені до набрання чинності цим Законом, продовжують здійснювати свої повноваження до утворення апеляційних суддів у відповідних апеляційних округах.

Відповідно до положень ч. 13 ст. 7, ч. 3 ст. 368, ч. 2 ст. 369 ЦПК України, розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження, без повідомлення учасників справи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та вимог, заявлених у суді першої інстанції, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Визнаючи неподаною та повертаючи позовну заяву Шосткинської місцевої прокуратури, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не було виконано вимоги ухвали про залишення позовної заяви без руху, а саме не наведено відомостей про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді.

Колегія суддів не може повністю погодитися з таким висновком місцевого суду виходячи з наступного.

Як вбачається із цивільної справи, що 24.04.2018 року до суду звернувся перший заступник керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави в особі Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради та Глухівської міської ради із позовом, у якому просив суд стягнути з ОСОБА_1 на користь Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради 30888,94 грн. шкоди, завданої незаконним звільненням працівника, а також вирішити питання судових витрат.

Свої вимоги мотивував тим, що розпорядженням в.о. Глухівського міського голови ОСОБА_1 від 13.05.2017 року було звільнено з посади начальника управління соцзахисту населення ОСОБА_2, яку судовим рішенням від 10.11.2017 року, що набрало законної сили, було поновлено на роботі та стягнуто з Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 30888,94 грн. Вказує, що незаконними діями в.о. міського голови ОСОБА_1 управлінню соцзахисту населення було завдано шкоди у вказаному розмірі, яка підлягає стягненню з останньої на користь управління.

Ухвалою Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 25.05.2018 року дану позовну заяву залишено без руху, надано термін для усунення недоліків, у зв’язку з невідповідністю позовної заяви вимогам ч. 5 ст. 175 ЦПК України, а саме, звертаючись із вказаним позовом заступником керівника Шосткинської місцевої прокуратури не виконано вимог ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не обґрунтовано підстав для здійснення такого представництва, а саме не зазначено в чому саме полягає не здійснення або неналежним чином здійснення відповідних повноваження по захисту інтересів держави органом державної влади, органом місцевого самоврядування (Глухівської міською радою). Зокрема, не зазначено причин неможливості позивачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку. Так, 24.04.2018 року прокурором направлено лист до Глухівської міської ради про намір прокуратури звернутись з даним позовом до суду та не дочекавшись відповіді в той же день подано позовну заяву до суду, що свідчить про не виконання вимог п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (а.с. 6).

На виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху, Шосткинською місцевою прокуратурою 27.04.2018 року було направлено лист і з зазначенням, зокрема, що Управлінням соціального захисту населення Глухівської міської ради та Глухівською міською радою Сумської області не вжито заходів щодо стягнення з винної особи – ОСОБА_3 шкоди завданої нею внаслідок незаконного звільнення працівника. З огляду на це, необхідність звернення прокурора з даною позовною заявою зумовлена потребою захистити інтереси держави, оскільки внаслідок незаконного звільнення ОСОБА_2 місцевому бюджету завдано збитки на суму 30 888,94 грн. чим порушено економічні інтереси держави. Також, міститься посилання на лист депутата Глухівської міської ради Сумської області ОСОБА_2, яка також є начальником управління соціального захисту населення Глухівської міської ради, щодо вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення прокурора до суду з позовом про стягнення 30 888,94 грн. шкоди завданої внаслідок незаконного звільнення ОСОБА_2, оскільки в Управління відсутні кошти на звернення з таким позовом (а.с. 9-12).

Відповідно до ч. 3, п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, заява вважається неподаною і повертається позивачеві. Крім цього, заява повертається у випадках, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Відповідно до положень ч.ч. 1, 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Таким чином, звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави можливе лише у випадку порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з належним обґрунтуванням прокурором в чому саме полягає порушення інтересів держави та доведенням про не здійснення або неналежне здійснення органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, цих інтересів.

Повертаючи позов прокурору, місцевий суд не звернув уваги на наступні обставини.

Позов подано в інтересах двох самостійних юридичних осіб, серед яких Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради, на яке покладено функції реалізації державної соціальної політики у сфері соціального захисту населення, т.т. виконання відповідно до п.б ч.1 ст.34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" делегованих повноважень держави покладених цим Законом на органи місцевого самоврядування.

Водночас необхідно мати на увазі, що "інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року N 3-рп/99). Це означає, що інтереси державного органу, органу місцевого самоврядування можуть не збігатися з інтересами держави (абзац третій пункту 4 Рішення КСУ); небажання таких органів подавати адміністративний позов (тобто захищати свої інтереси у спірних відносинах) не позбавляє прокуратуру права подати від їх імені позов в інтересах держави. Отже, чинне правове регулювання цього питання не зобов'язує прокурора отримувати згоду від згаданих органів на звернення від їх імені з позовом до суду в інтересах держави. Вважаємо, що вкрай важливо чітко визначити випадки, коли прокурор може здійснювати представництво інтересів держави. Так, прокуратура може виконувати функцію представництва інтересів держави в суді лише за умов, що таке представництво стосується конкретно визначених у законі інтересів держави, таких як право державної власності, право на оподаткування тощо.

Позов подано прокурором в інтересах двох самостійних суб'єктів правовідносин, т.т. і в інтересах Глухівської міської ради, яка відповідно до ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" входить до системи місцевого самоврядування, яка забезпечує право територіальної громади, в даному випадку жителів міста Глухів, самостійного вирішення питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до п.10 ч.3 ст. 42 цього Закону міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів., який також є самостійний суб'єктом системи місцевого самоврядування із визначеними йому законом повноваженнями.

Як визначено ч.1 ст.11 цього Закону виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Оскільки незаконне звільнення ОСОБА_2 з посади начальника виконавчого органу ради - Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради, відбулось на підставі розпорядження міського голови, який діяв в межах делегованих йому законом повноважень, а виплатою суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка була проведена за рахунок коштів місцевого бюджетного, передбачених на фінансування діяльності самостійної юридичної особи управління, фактично завдано шкоду управлінню.

Ураховуючи викладене, висновок суду щодо повернення позову, поданого в інтересах управління є помилковим, бо суперечить наведеним нормам матеріального права.

На підставі викладеного, оскаржена ухвала в частині повернення позову, поданого в інтересах управління відповідно ст. 376 ЦПК України через порушення норм процесуального та неправильне застосування норм матеріального права підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Главою 9 ЦК України визначено правові форми участі держави, територіальних громад у цивільних правовідносинах, і як визначено частинами 2,3,4 ст. 176 цього Кодексу юридичні особи, створені державою, територіальними громадами не відповідають за зобов'язанням відповідно держави, територіальних громад, а держава не відповідає за зобов'язанням територіальних громад, які також не відповідають за зобов'язаннями держави.

У листі прокурора до суду на виконання ухвали про залишення позову без руху з метою усунення недоліків, прокурор доводить наявності підстав для представництва в суді осіб, в інтересах яких подано позов, посилаючись на бездіяльність самого управління, наділеного самостійною процесуальною дієздатністю та завданням шкоди міський раді, оскільки виплата була профінансована за рахунок місцевого бюджету, припускаючи в цьому суспільний інтерес, пов'язаний із освоєнням бюджетних коштів.

Але відповідно до ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" доходи місцевих бюджетів належать територіальним громадам на праві комунальної власності і за приписами ст.61 цього Закону органи місцевого самоврядування в містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Отже, представництво прокурора в суді в інтересах Глухівської міської ради не було доведено, оскільки міська рада, як вже зазначалось вище, відповідно до ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є самостійним суб'єктом системи місцевого самоврядування, наділений відповідно до ст. 26 цього Закону конкретними власними та делегованими державною повноваженнями, до яких не належить вирішення питання призначення на посади і звільнення керівників управлінь, створених міською радою.

За таких обставин апеляційний суд приходить до висновку, що висновок суду першої інстанції про повернення в цій частині позову, поданого в інтересах Глухівської міської ради є обґрунтованим і законним, через недоведеність прокурором підстав для представництва в суді інтересів самої Глухівської міської ради, діючи в інтересах держави.

Відповідно до ст. 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів визнає, що оскаржену ухвалу в частині повернення позову, поданого прокурором в інтересах Глухівської міської ради, через всебічне і повне з’ясування обставини, що мають значення для справи, слід залишити без змін і доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Враховуючи, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, то питання відшкодування судових витрат, відповідно до ст. 141 ЦПК України, підлягає вирішенню по завершенню розгляду справи по суті.

Керуючись ст.ст. 367, 374, 375, 376, 381-382,389 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Шосткинської місцевої прокуратури задовольнити частково.

Ухвалу Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 02 травня 2018 року в частині повернення позову Шосткинській місцевій прокуратурі, поданої в інтересах Управління соціального захисту населення Глухівської міської ради Сумської області, скасувати і направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, а в частині повернення позову, поданого в інтересах Глухівської міської ради Сумської області, - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і в частині залишення без змін ухвали суду першої інстанції може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий: С.С. Ткачук

Судді: Т.А. Левченко

ОСОБА_4