Постанова № 75368089, 10.07.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 липня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1798/17

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Хом'якова В.В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - доповідача - Потапчука В.О.

суддів - Семенюка Г.В.

- Шляхтицького О.І.

при секретарі - Алексєєвій Н.М.

за участю представника позивача Пашаєва Г.В.

розглянувши в відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Новокаховської міської ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року прийняту у відкритому судовому засіданні об 11:00 год. у справі за позовом Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог.

У листопаді 2017 року Керівник Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. (далі - позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення Новокаховської міської ради № 813 від 25 травня 2017 року "Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішенням міської ради визначені єдині умови оформлення договірних відносин щодо надання земельних ділянок під розміщення тимчасових споруд у вигляді укладання договору сервітуту. Але для встановлення сервітуту, у тому числі земельного, принциповою є умова щодо неможливості задоволення потреби у іншій (ніж встановлення сервітуту) спосіб. Проте, зі змісту типового договору та порядку, яким затверджений цей договір, не вбачається, що здійснення підприємницької діяльності шляхом розміщення тимчасових споруд не може бути задоволено іншим способом, як цього вимагають наведені приписи статті 401 Цивільного кодексу України, у зв'язку з цим, встановлення земельного сервітуту є незаконним. Прокурор вказує на те, що виходячи зі змісту та умов договору про встановлення земельного сервітуту на право розміщення тимчасових споруд, сторони договору фактично оформлюють відносини оренди земельної ділянки не на конкурентних підставах. Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Отже, потреба суб'єктів господарської діяльності у встановлені тимчасових споруд (павільйонів) для здійснення їх підприємницької діяльності може вирішитись шляхом прийняття міською радою рішення про надання земельної ділянки в користування (оренду) в порядку, встановленому Цивільним і Земельним кодексами України, Законом України "Про оренду землі" та іншим чинним з законодавством що регулює земельні відносини, а не виключно шляхом укладання договору сервітуту. Таким чином рішення Новокаховської міської ради обмежує права інших громадян у користуванні землями комунальної власності та власника землі - територіальної громади, порушує норми діючого земельного законодавства. У даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати функції із захисту інтересів держави, правовідносини пов'язані із вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконне рішення органу місцевого самоврядування такому суспільному інтересу не відповідає.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року адміністративний позов Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. задоволено.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Новокаховська міська рада Херсонської області звернулася до суду з апеляційною скаргою, у якій зазначено, що рішення винесено з порушенням норм матеріального права, у зв'язку з чим апелянт просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2018 року вказану апеляційну скаргу залишено без руху.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2018 року відкрито провадження у справі за апеляційною скаргою Новокаховської міської ради Херсонської області.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Обставини справи.

Рішенням Новокаховської міської ради № 813 від 25 травня 2017 року був затверджений Порядок оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка, затверджена форма договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка. Відповідно до п. 1.1 Порядку останнім визначено єдині умови оформлення договірних відносин щодо використання земельних ділянок (їх частин) міста Нова Каховка, які належать до комунальної власності та на яких розташовані або планується розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, а також регулює інші питання, пов'язані із укладанням зазначеного договору. Оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка здійснюється на підставі рішення Новокаховської міської ради, що передбачено п. 2.1 Порядку. Замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, у відповідності до п. 2.2 Порядку, звертається до виконавчого комітету Новокаховської міської ради, із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди, погоджену Управлінням містобудування та архітектури Новокаховської міської ради, щодо можливості укладання договору, у якій зазначається орієнтовне бажане місце, строк розміщення тимчасової споруди та її призначення та вид (пересувна, стаціонарна, комплекс споруд).

За п.2.6 Порядку, зацікавлена особа після отримання рішення міської ради звертається до проектної організації (або відповідного суб'єкту підприємницької діяльності), що має ліцензію на проведення робіт із землеустрою або топографічної геодезії, із заявою щодо оформлення технічної документації. Після виготовлення технічної документації та її погодження відповідно до умов діючого законодавства, вона передається до відділу земельних відносин та комунальної власності виконавчого комітету, для внесення пропозиції міській раді щодо затвердження технічної документації та надання дозволу на укладення договору та погодження розміщення тимчасової споруди (п.2.7 Порядку). Рішення, прийняте міською радою є підставою для укладення договору (п.2.8). Договір укладається між міською радою та суб'єктом господарювання або громадянином, за формою визначеною міською радою за домовленістю сторін у відповідності до чинного законодавства, (п.3.1). Крім того, однією з істотних умов такого договору, що передбачені п.3.4 Порядку, є плата за користування місця розміщення тимчасової споруди, розмір плати за користування земельною ділянкою для розміщення тимчасової споруди встановлюється в розмірі орендної плати за землю комунальної власності.

Прокурор вважає рішення Новокаховської міської ради Херсонської області № 813 від 25 травня 2017 року таким, що обмежує права громадян у користуванні землями комунальної власності, порушує встановлений законодавством конкурентний порядок отримання земельних ділянок та інтереси територіальної громади щодо розпорядження земельними ділянками, а тому звернувся до суду з даним позовом та просить скасувати рішення міської ради.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Новокаховської міської ради від 25 травня 2017 року, прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки обмежує права громадян на отримання земельної ділянки у користування за договором сервітуту, таким чином підлягає скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позову Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л., та вважає його таким, що не відповідає вимогам Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Земельному Кодексу України та Закону України "Про прокуратуру".

Джерела права й акти їх застосування.

Згідно ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно п. 7 ст. 7 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Частиною 4 ст.53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно ст. 264 КАС України адміністративному суду підсудні справи щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Пунктом 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України спеціальним законом, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 № 1697-VII.

Оцінка суду.

Дослідивши матеріали справи колегією суддів встановлено, що у даній справі прокурор звернувся до суду з позовом обґрунтовуючи наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, чинного законодавства у сфері земельних відносин, оскільки рішенням Новокаховська міська рада обмежила права інших громадян у користуванні землями комунальної власності у відповідності до вимог земельного законодавства, так як відповідно до вимог ст.13 Конституції України земля є об'єктом права народу України.

Порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання Новокаховською міською радою Херсонської області визначеної законодавством процедури отримання дозволу на користування земельними ділянками комунальної власності, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності необхідних погоджень уповноважених органів та порушені інтереси територіальної громади.

Колегія суддів не погоджується з вказаним обґрунтуванням позивача щодо наявності виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом "інтересів держави", з огляду на наступне.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" існує лише два випадки для ствердження, що прокурор може представляти інтереси держави в суді, а саме:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Згідно рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 № року 3-рп/99, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

З викладених норм законодавства вбачається, що не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Згідно тексту оскаржуваного рішення суду першої інстанції від 31 січня 2018 року вбачається, що прокурор звернувся до суду з даним позовом для захисту порушених прав та інтересів територіальної громади.

При цьому, в матеріалах справи відсутні докази того, що територіальна громада, відповідно вимог ст.23 Закону України "Про прокуратуру", не здійснює або неналежним чином здійснює захист своїх інтересів, або захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснюється органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи інший суб'єктів владних повноважень, що стало підставо для звернення прокурора до суду з адміністративним позовом.

Окрім того, в матеріалах справи відсутні докази того, що прокурор звертаючись до суду з цим позовом попередньо, до звернення до суду, повідомив про це територіальну громаду, і на підставі взаємної згоди скористався процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Більш того, в судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник прокуратури зазначив, що будь-яких звернень для встановлення порушення вимог чинного законодавства не здійснював, аналізу прийнятому рішенню не надавав, про прийняті рішення дізнався з засобів масової інформації, та самостійно прийняв рішення про звернення до суду.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

До такого ж висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 25 квітня 2018 року у справі №8066/1000/17 та Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в ухвалі від 07 травня 2018 року у справі №910//18283/17.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що у даній справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

З урахуванням викладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що судом попередньої інстанції при винесенні вказаного рішення порушено норми матеріального права та неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, таким чином керуючись п.п. 1, 4 ч.1 ст. 317 КАС України колегія суддів вважає за необхідним, скасовуючи постанову суду першої інстанції, та ухвалити нову, якою у задоволенні адміністративного позову Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. відмовити в повному обсязі.

Статтею 6 КАС України встановлено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Колегія суддів зазначає, що судові витрати понесенні сторонами під час розгляду справи розподілу, відповідно до вимог ст.139 КАС України, не підлягають у зв'язку з відмовою у задоволенні позову в повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 316, 322, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Новокаховської міської ради Херсонської області - задовольнити.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року у справі за позовом Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення - скасувати.

Ухвалити у справі постанову, якою у задоволенні позову Керівнику Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. відмовити в повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складений та підписаний 13 липня 2018 року.

Головуючий суддя Потапчук В.О.Судді Семенюк Г.В. Шляхтицький О.І.