Постанова № 75368052, 12.07.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1156/18

Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Смілянець Е. С.

12 липня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Аніщенко А.О.,

представника позивача: ОСОБА_2,

представника відповідача: Коруняк Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В березні 2018 року позивач, ОСОБА_6, звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправними та скасування рішення Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, викладене у листі від 28.02.2018 № 9-22-0.6-1280/2-18, яким відмовлено ОСОБА_6 наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Нетечинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницькій області; зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати дозвіл ОСОБА_6 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Нетечинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницькій області.

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 17 квітня 2018 року адміністративний позов задовольнив у повному обсязі. Судове рішення мотивоване тим, що суб'єкт владних повноважень не довів, що діяв у межах закону щодо розгляду заяви позивача і прийняття по ній рішення у формі листа від 28.02.2018 № 9-22-0.6-1280/2-18, а тому позов підлягав задоволенню на підставі доказів, які перевірено судом.

Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що Головним управлінням на виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413 прийнято наказ від 19.12.2017 № 255 «Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності», яким передбачається передача у власність громадянам України у I кварталі 2018 року на території Хмельницької області земельних ділянок у Городоцькому, Ізяславському, Красилівському, Летичівському, Полонському, Старокостянтинівському та Чемеровецькому районах загальною площею 24,0000 га. Зазначеним наказом не передбачено виділення земельних ділянок у Віньковецькому районі Хмельницької область. Також наведено практику адміністративних судів в яких зазначається про прийняття органами земельних ресурсів рішень (наказів) про створення переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам та, які, на думку відповідача, відповідають вимогам частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. Також зазначено, що судом першої інстанції порушено дискреційні повноваження органу виконавчої влади при наданні дозволу позивачу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

В судовому засіданні представник позивача заперечував проти задоволення апеляційної скарги відповідача та просив суд залишити її без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року - без змін.

Представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 13.03.2017 року позивач звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Нетичинецької сільської ради, Віньковецького району, Хмельницької області.

Листом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 14.04.2017 року № Ш-6431/0-2657/6-17 позивачу було повідомлено про те, що земельна ділянка, стосовно якої звернулася позивач, передбачена для відведення учасникам антитерористичної операції та сім'ям загиблих учасників антитерористичної операції.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 16.02.2018 року по справі №822/3594/18 за позовом ОСОБА_5 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною відмови, зобов'язання вчинити дії, позов задоволено. Постановлено визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, викладену в листі від 14.04.2017 року № Ш-6431/0-265176/6-17, в наданні дозволу ОСОБА_5 на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Нетечинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_5 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Нетечинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області, та вирішити вказане питання з урахуванням правової оцінки суду, наданої ним у цьому рішенні.

Вказана постанова суду набрала законної сили 20.03.2018 року.

Листом від 28.02.2018 року №9-22-0.6-1280/2-18 Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, з урахуванням рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16.02.2018 року в справі № 822/3594/17, відмовило позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для передачі бажаної земельної ділянки у власність. Повідомлено, що з метою забезпечення відкритості рівного доступу до інформації та рівності прав усіх суб'єктів земельних відносин, в тому числі учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції, наказом №255 від 19.12.2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області затверджено перелік земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам в межах норм безоплатної приватизації у 1-му кварталі 2018 року на території Хмельницької області в розрізі адміністративно - територіальних одиниць, який оприлюднено на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області. Крім того, повідомлено, що земельна ділянка, яку бажає отримати у власність позивач, не входить у перелік земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які можуть бути передані у власність громадянам у межах норм безоплатної приватизації у 1-му кварталі 2018 року на території Хмельницької області. Також, запропоновано постійно ознайомлюватись з інформацією щодо земельних ділянок які пропонується передавати в межах норм безоплатної приватизації у власність на офіційному веб-сайті та в разі включення бажаної земельної ділянки де переліку повторно звернутися до Головного управління з відповідною заявою.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, в межах та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Відповідно до п. "а" ч.3 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Згідно з п. "в" ч. 3 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Пунктом "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 га.

Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою вказаної статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру.

Згідно з п.7 зазначеного Положення, Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Частиною 6 ст. 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення, зокрема, особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до абз.1 ч.7 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, згідно ст.118 ЗК України, відповідач за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою має право вчинити лише такі дії: 1) надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, або 2) надати мотивовану відмову у його наданні, - з підстав, які прямо передбачені зазначеною статтею. Перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає, при цьому зобов'язує орган державної влади у випадках прийняття рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Так, судом першої інстанції встановлено, що відповідно до оскаржуваного рішення у формі листа від 28.02.2018 року №9-22-0.6-1280/2-18 Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області послалося на те, що земельна ділянка яку позивач бажає отримати у власність не входить у перелік земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які можуть бути передані у власність громадянам у межах норм безоплатної приватизації у 1-му кварталі 2018 року на території Хмельницької області та рекомендовано спостерігати за даним сайтом і в разі включення вказаної земельної ділянки до переліку повторно звернутися до Головного управління з відповідною заявою.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, зазначене обґрунтування відповідача при наданні відмови позивачу в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не відповідає вимогам закону, яким передбачено, що підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Також, колегія суддів зазначає, що неодноразова відмова органу виконавчої влади, згідно вищезазначеного наказу № 255 не стосується позивача, а стосується Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними і організації роботи відповідача щодо цього. Тобто її реалізація не стосується правовідносин, які вирішуються у цій адміністративній справі і ця Стратегія не спростовує норми ЗК України, а кореспондується з ними.

Щодо аргументів відповідача стосовно практики адміністративних судів в яких зазначається про прийняття органами земельних ресурсів рішень (наказів) про створення переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам та, які, на думку відповідача, відповідають вимогам частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Однак, надані представником відповідача рішення різних судів у різних справах, не стосуються сторін і не встановлюють обставини щодо цієї адміністративної справи в розумінні ст. 78 КАС України, також не є висновком Верховного Суду щодо застосування норм права, який потрібно враховувати, відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України.

Щодо порушення судом першої інстанції дискреційних повноважень органу виконавчої влади при наданні дозволу позивачу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Зобов'язання судом суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, які належать до його компетенції, не буде привласненням судом собі таких повноважень і функцій відповідача, оскільки суд в цьому разі не вирішує питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а лише зобов'язує його діяти у спосіб та в межах повноважень, визначених ст.118 ЗК України.

Крім цього, повноваження відповідача із вчинення таких дій не є дискреційними, оскільки відповідач позбавлений можливості обирати із свободою розсуду варіант власної поведінки, зазначені повноваження реалізуються у чіткій відповідності із вимогами ЗК України, які не наділяють його повноваженнями самостійно обирати один із кількох варіантів прийняття рішення.

Слід також відмітити, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ч.1 ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Під час апеляційного провадження, колегія суду не встановила таких порушень судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення справи по суті, які були предметом розгляду і заявлені в суді першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є обґрунтованим, прийняте на підставі з'ясованих та встановлених обставинах справи, які підтверджуються доказами, та ухвалив постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 17 липня 2018 року.

Головуючий Смілянець Е. С. Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.