Рішення № 75361460, 11.07.2018, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

11 липня 2018 року (о 16 год. 40 хв.)Справа № 808/1273/18 м.ЗапоріжжяЗапорізький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Калашник Ю.В.,

секретар судового засідання Аксьонова С.В.,

за участю: позивача – ОСОБА_1,

за участю представників:

позивача – ОСОБА_2,

відповідача – ОСОБА_3, ОСОБА_4

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 (70101, АДРЕСА_1, ІПН НОМЕР_1) до Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області (70100, Запорізька область, Новомиколаївський район, смт. Новомиколаївка, вул. Українська, буд. 34, код ЄДРПОУ 20509622) про визнання протиправними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

04.04.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду із позовною заявою до Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області (далі відповідач), в якому просить суд:

визнати протиправним та скасувати рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування»;

визнати протиправним та скасувати рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 05.10.2017 позивача не було допущено до участі у пленарному засіданні двадцять третьої сесії Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області сьомого скликання, а тому порушено право представляти своїх виборців у Новомиколаївській селищній раді Новомиколаївського району Запорізької області та брати участь у її засіданнях з правом дорадчого голосу. Підставою не допуску позивача до приміщення, в якому відбулося засідання сесії Новомиколаївської селищної ради 05.10.2017 стало прийняття відповідачем рішення щодо проведення закритого пленарного засідання. Рішення про проведення пленарного засідання 05 жовтня 2017 року закритим суперечить вимогам чинного законодавства України та порушує право позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливості проведення закритого пленарного засідання сесії місцевої ради не передбачено. Зазначені у рішенні від 05.10.2017 № 01 підстави для проведення закритого пленарного засідання відповідача – зокрема, захист репутації та прав депутатів і працівників Новомиколіївської селищної ради не є випадками, що дозволяють обмеження прав депутатів місцевих рад вищого рівня, представників громадських організацій та громадян бути присутніми на засіданні сесії місцевої ради.

Також, незважаючи на те, що у рішенні відповідача від 05.10.2017 № 01 проведення закритого пленарного засідання пояснюється вирішенням під час даного засідання питання порядку денного «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад», всі інші питання, внесені до порядку денного засідання сесії відповідача 05.10.2017 також розглядалися у закритому засіданні (зокрема, питання про виділення коштів з місцевого бюджету, земельні питання тощо), що в тому числі суперечить ст. 5 Регламенту. Також зазначає, що прийняття рішення про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад не відноситься до випадків, в яких рішення приймаються таємним голосуванням, передбачених Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом відповідача. Відсутність відкритого поіменного голосування депутатів за проект рішення «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад» ставить під сумнів результати голосування за це питання. Також позивач вказує, що розгляд питання щодо надання згоди на об’єднання територіальних громад Новомиколаївського району у закритому засіданні відповідача без присутності депутатів місцевих рад вищого рівня, представників громадських організацій та мешканців району, а також проведення закритого голосування за вказане питання порушують принципи прозорості та відкритості, встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Також відповідачем не дотримано 30-денний строк для проведення громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад.

10.04.2018 відкрито провадження у справі та призначене підготовче засідання на 26.04.2018. У підготовчому засіданні оголошувалась перерва до 17.05.2018 та до 25.05.2018.

25.05.2018 закрито підготовче провадження та призначений судовий розгляд справи по суті на 21.06.2018.

У судовому засіданні 21.06.2018 оголошувалась перерва до 11.07.2018.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав та надав пояснення, аналогічні позовній заяві.

Представники відповідача позов не визнали, заперечили проти його задоволення, вважають вимоги позивача безпідставними, необґрунтованим. В обґрунтування своїх доводів представником відповідача зазначено, що позивач, як депутат Новомиколаївської районної ради Запорізької області маючи намір бути присутнім під час розгляду питання щодо добровільного об’єднання територіальних громад району на сесії Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, не зазначив в позові, шляхи реалізації цього наміру. Так, знаючи, що 05.10.2017 відбудеться сесія селищної ради, згідно з порядком денним якої розглядатиметься 16 питань, в тому числі питання щодо добровільного об’єднання територіальних громад Новомиколаївського району, позивач не звернувся до селищної ради з проханням чи повідомленням про його намір виступити з питання об’єднання територіальних громад на сесії і включення його виступу до порядку денного сесії.

Відповідач зазначає, що позивач прибувши до зали проведення сесії 05.10.2017, самовільно зайняв місце в першому ряду. Під час оголошення сільським головою порядку денного та з’ясування наявності пропозицій, внесення змін до нього чи інших доповнень, зауважень, позивач промовчав і не висловив своїх намірів про виступ. Позивач був присутнім під час прийняття рішення № 1 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування», і тільки після його прийняття головуючий запропонував стороннім особам звільнити залу засідань сесії, на що позивач відмовився виконувати прохання головуючого і самовільно зайнявши місце на трибуні, порушуючи Регламент, почав свій виступ, не заважаючи на те, що головуючий продовжував вести засідання і запросив до слова на трибуну голову робочої групи з організації проведення громадського обговорення добровільного об’єднання територіальних громад ОСОБА_3 для звіту. Тільки через кілька хвилин позивач залишивши трибуну, але залишився в залі під час оголошення звіту, задаючи питання, кидавши репліки. Тільки під час підготовки до таємного голосування по другому питанню, позивач самостійно покинув залу засідань і приміщення селищної ради. Ніякі інші питання порядку денного позивача не цікавили і про бажання чи намір бути присутніми про їх розгляді, позивач не заявляв.

Так, відповідач звернув увагу суду, що саме така поведінка позивача під час проведення громадських обговорень та адміністративний тиск на депутатів селищної ради стали причиною проведення засідання сесії закритим, а голосування – таємним.

З приводу питання проведення таємного голосування по другому питанню, відповідач зауважив, що затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад, то відсутність у позивача інформації щодо поіменного голосування з даного питання ніяким чином не порушує його права та інтереси, а тільки позбавляє можливості «наказати» тих, хто виразив свою дійсну позицію з цього питання, а не нав’язану позицію від адміністративним тиском. Прийняте рішення було опубліковане в газеті «Наше життя» 19.10.2017 в повному обсязі і було доступним для всіх без виключення.

Відповідач зазначив, що за пропозицією депутатів було прийнято рішення про проведення таємного голосування з питання затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад, оскільки вони боялися помсти позивач та адміністративного тиску.

Крім того, відповідач зазначив, що дане рішення не має юридичних наслідків, оскільки не було реалізовано за відсутності згоди на об’єднання громад Підгірненської сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області, та не є зрозумілим для відповідача в чому полягає порушення прав та інтересів позивача і інших осіб в даному випадку.

Громадське обговорення та складання звіту проводилося на підставі і у відповідності до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затвердженого рішенням селищної ради № 1 від 07.09.2017, яке по даний час є діючим і ніким не оскарженим. Тому правомірність проведення громадського обговорення не може бути підставою для скасування рішень селищної ради.

Під час відведення підсумків громадського обговорення пропозицій щодо об’єднання громад були присутні і мали право голосу представник ініціаторів всіх пропозицій, які не мали будь-яких претензій чи зауважень до результатів підрахунку, що унеможливлює вжиття заходів тасування результатів.

Відповідач наголосив щодо дотримання передбаченої Регламентом процедури проведення закритого засідання та таємного голосування, що жодне з вказаних рішень не завдало негативних наслідків для будь-кого, в тому числі і позивача і не породило юридичних наслідків.

Також, відповідач зазначає, що оскаржувані рішення вичерпали свою дію, одне виконанням (засідання проведене закритим, голосування таємне), а інше частковою неможливістю виконання, у зв’язку з відмовою Підгірненської сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області, і частковим виконанням (затвердженням звіту). Предмету спору не існує, оскільки ці рішення вже недіючі і не мають значення на даний час.

На думку відповідача, рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» і рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад», прийняті з дотриманням процедури та в межах повноважень, наданих селищній раді Законом України «Про місцеве самоврядування», тому будь-які підстави для визнання їх протиправними та скасування відсутні.

Відповідач обґрунтовує законність оскаржуваних рішень проведенням голосування за них у відповідності до Регламенту Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області сьомого скликання, затвердженого рішенням селищної ради № 01 від 26.11.2015 року.

На підставі викладеного, відповідач просить відмовити позивачу у задоволенні позову у повному обсязі.

Під час судового розгляду справи позивач надав відповідь на відзив відповідача, у якій зазначає, що на цей час відсутній жодний документ, що підтверджує скасування рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» і рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад», що вони є недіючими та не породили юридичних наслідків, або інші докази на підтвердження втрати чинності оскаржуваними рішеннями відповідачем надані не були. Позивач звертає увагу суду, на те що, обставини, на які посилається відповідач у своєму відзиві, доводять факт порушення ним п. 2 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та законного права позивача брати участь з правом дорадчого голосу у засіданні Новомиколаївської селищної ради.

У судовому засіданні представник відповідача зазначав, що позивач не скористався своїм правом на прийняття участі у сесії Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, що мала місце 05 жовтня 2017 року.

В судовому засіданні 11.07.2018 за клопотанням позивача допитані свідки: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, які підтверджують факт затвердження рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області про проведення 05.10.2017 закритого пленарного засідання та таємного голосування. Також, вони зазначили, що головуючий Шамайда С.І. вказувавши на закритість засідання, не пояснив причин такого свого рішення, зазначав про необхідність звільнення позивачем (як сторонньою особою) сесійної зали.

За клопотанням відповідача в судовому засіданні 11.07.2018 допитані свідки: ОСОБА_8, ОСОБА_9 зазначили про правомірність затвердження рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» та від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад». Також зазначили, щодо недноразового наголошення головуючим пропозиції стороннім особам звільнити залу засідань сесії. На що позивач відмовився виконувати прохання головуючого і самовільно зайнявши місце на трибуні, почав свій виступ, не заважаючи на те, що головуючий продовжував вести засідання і запросив до слова на трибуну голову робочої групи з організації проведення громадського обговорення добровільного об’єднання територіальних громад ОСОБА_3 для звіту.

Свідок ОСОБА_10, який був допитаний в судовому засіданні 11.07.2018, зазначив, що на засіданні Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, яке відбулося 05.10.2017 його не було. Але рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» та від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад» затверджені відповідно до норм чинного законодавства.

Сторони під час розгляду справи у судовому засіданні повідомили, що ними надано всі необхідні документи для вирішення спору по суті.

Враховуючи норми ч.3 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), у судовому засіданні 11.07.2018 проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Заслухавши пояснення представників учасників справи, розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню у повному обсязі виходячи із наступного.

Судом встановлено та учасниками справи не заперечується, що 05 жовтня 2017 року відбулося закрите пленарне засідання сесії Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, на якому були прийняті рішення, зокрема: від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування»; від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад».

На засідання сесії Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області було не допущено депутата Новомиколаївської районної ради Запорізької області ОСОБА_1.

В протоколі засідання Новомиколаївської селищної ради від 05.10.2017 відсутня інформація про те, що депутат Новомиколаївської районної ради Запорізької області ОСОБА_1 був присутній та виступав на засіданні Новомиколаївської селищної ради.

Відповідач відмову мотивував тим, що відповідно до ст. 4 Регламенту Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області сьомого скликання, затвердженого рішенням селищної ради № 01 від 26.11.2015 (далі – Регламент), засідання селищної ради, постійних та інших комісій є відкритими і гласними, за винятком випадків, передбачених законодавством і цим Регламентом. Гласність роботи селищної ради забезпечується шляхом публікації її рішень у районній газеті.

Статтею 5 Регламенту передбачено, що за рішенням селищної ради, яке приймається більшістю голосів депутатів від загального складу ради, можуть проводитися її закриті засідання для розгляду конкретно визначених питань.

Після обговорення питань наприкінці закритого засідання рада приймає рішення щодо публікації, поширення протоколу, матеріалів цього засідання.

Статтею 6 Регламенту визначено коло осіб, які можуть бути присутніми на закритому засіданні селищної ради та її органів, це: прокурор району, особи, присутність яких необхідна для розгляду відповідного питання.

Статтею 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України. Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до п.п. 1, 4, 5 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», у виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов'язаний: підтримувати зв'язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території; вивчати громадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.

За приписами п.п. 1, 2, 3 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення.

Також, відповідно до ч. 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

За положеннями частини першої статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно із статтею 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливості проведення закритого пленарного засідання сесії місцевої ради не передбачено.

Відповідно до частини 2 статті 1, пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Такі випадки обмеження доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень передбачені Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8), за положеннями яких допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях у випадках введення надзвичайного чи воєнного стану.

Суд зазначає, що при прийнятті відповідачем 05 жовтня 2017 року рішення № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» передбачених законодавством випадків, що є підставою для обмеження прав громадян на доступ до засідання сесії відповідача, не існувало.

Крім того, положення частини п'ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», встановлює, що регламентом визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.

Регламент селищної ради не може встановлювати порядок обмеження доступу до засідань ради та суперечити вимогам ч. 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Частиною 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до частини 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.

Статтею 44 Регламенту передбачено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення селищної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Регламентом.

Згідно зі ст. 70 Регламенту, у разі прийняття радою рішення про проведення таємного голосування у випадках, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», лічильна комісія видає бюлетень для голосування кожному депутату після пред’явлення ним депутатського посвідчення та відмітки у реєстрі про одержання бюлетеня.

Затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад не відноситься до випадків, в яких рішення приймаються таємним голосуванням, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Відповідача.

Так, пунктом 44 Регламенту визначено, що рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов’язково проводиться у таких випадках: при обранні секретаря селищної ради, заступника голови ради та звільненні їх з посади.

Судом встановлено відсутність відкритого поіменного голосування депутатів Новомиколаївскої селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області за проект рішення «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад».

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

За приписами ч. 1 ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», пропозиція щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування.

Частиною 3 статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

У відповідності до п. 8 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 07.09.2017 № 01, громадське обговорення проводиться протягом 30 днів з дня надходження (реєстрації виконавчим органом сільської ради) пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад. Достатню тривалість днів для проведення громадського обговорення в межах максимальної визначає селищний голова.

Судом встановлено та зі змісту рішення від 05 жовтня 2017 року № 02 вбачається, що громадське обговорення було розпочато з 14.09.2017 та тривало по 28.09.2017, тобто 30-денний строк для проведення громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад дотримано не було.

Крім того, розгляд питання щодо надання згоди на об’єднання територіальних громад Новомиколаївського району у закритому засіданні відповідача без присутності депутатів місцевих рад вищого рівня, представників громадських організацій та мешканців району, а також проведення закритого голосування за вказане питання призвело до порушення принципів прозорості та відкритості, встановлені ч. 1 ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідачем прийняте рішення від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад».

Рішенням Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 07.09.2017 № 01 було затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад (далі – Порядок), який визначає механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій (зауважень) під час розгляду питань про добровільне об’єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (п. 1 Порядку).

Пунктом 10 Порядку проведення громадських обговорень передбачено, що з метою проведення громадського обговорення сільський голова приймає розпорядження відповідно до положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Розпорядження сільського голови повинно містити питання, що виноситься на громадське обговорення, дату, час, місце та строк його проведення, форму проведення та склад робочої групи з організації проведення громадського обговорення. У разі проведення громадського обговорення у формі громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю визначається особа, відповідальна за ведення протоколу.

На виконання розпорядження Новомиколаївського селищного голови від 08.09.2017 №25-осн. «Про проведення громадського обговорення щодо добровільного об’єднання територіальних громад», на громадське обговорення добровільного об’єднання громад Новомиколаївської селищної ради було відведено 15 календарних днів з дня опублікування пропозицій щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад Новомиколаївської селищної ради в районній газеті «Наше життя».

Для обговорення були винесені питання пропозицій щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад Новомиколаївської селищної ради (смт.Новомиколаївка, с. Михайлівське, с. Острівське) із зазначеннях трьої пропозицій.

Згідно з п. 11 Порядку проведення громадських обговорень, робоча група з організації проведення громадського обговорення: оприлюднює інформацію про пропозицію щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та про призначення громадського обговорення; сповіщає ініціатора пропозиції (за виключенням випадків, коли ініціатором такої пропозиції є сільський голова про проведення громадського обговорення; реєструє, розглядає та узагальнює пропозицій громадськості; здійснює підготовку відповідей на пропозиції, зауваження учасників громадського обговорення; оприлюднює результати громадського обговорення.

Тобто, до повноважень робочої групи не належить повноваження щодо обирання однієї із пропозицій щодо добровільного об’єднання територіальних громад та внесння виключно її на розгляд сесії відповідача.

Пунктом 17 Порядку проведення громадських обговорень передбачено, що робоча група з організації проведення громадського обговорення протягом 3 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються зміст питання, що виносилося на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Проте, у Звіті про роботу робочої групи з організації проведення громадського обговорення відсутній узагальнений аналіз всіх (трьох) пропозицій, що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Внаслідок того, що робоча група внесла на розгляд Новомиколаївської селищної ради лише пропозицію щодо об’єднання територіальних громад за ініціативою селищного голови та рекомендувала депутатам прийняти її, інші пропозиції не були подані до Новомиколаївської селищної ради для розгляду та їхнього обговорення депутатами.

Відповідно до п. 18 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, Звіт підписується усіма членами робочої групи та надається селищному голові для винесення його разом із пропозицією на розгляд чергової сесії селищної ради для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад.

Судом встановлено, Звіт про роботу робочої групи з організації проведення громадського обговорення підписаний лише головою робочої групи ОСОБА_3 Підписи інших членів робочої групи відсутні.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Основи місцевого самоврядування, зокрема, територіальних громад визначені в Конституції України. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України.

Конституцією України закріплено основні принципи місцевого самоврядування в Україні, до яких відносяться, зокрема: принцип народовладдя (ст. 5 Конституції України), тобто носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет невідчужуваний і недоторканий; принцип законності, тобто, система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України; принцип гласності, а саме, відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів.

Статтею 2 цього Закону та Розділом ХІ Конституції України визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статті 6 вказаного вище Закону первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним субєктом місцевого самоврядування, інші ж суб’єкти місцевого самоврядування зобовязані діяти лише в інтересах територіальної громади.

Статтею 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України. Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

За приписами п.п. 1, 2, 3 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення.

Частина сімнадцята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказує, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до частини 2 статті 1, пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Випадки обмеження доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень передбачені Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану», за положеннями яких допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях у випадках введення надзвичайного чи воєнного стану.

Відповідно до частини 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

У свою чергу, відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст врегульовано Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» № 157-VIII від 05 лютого 2015 року.

Приписами статті 2 цього Закону встановлено, що добровільне обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Статтями розділу ІІ Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено умови та порядок добровільного обєднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємоповязані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного обєднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Саме дотримання послідовності всіх етапів є обов’язковою передумовою для добровільного обєднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

У відповідності до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Рішенням Новомиколаївської селищної ради № 01 від 26.11.2015 затверджено Регламент Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області сьомого скликання. Вказаним регламентом також визначено, що засідання селищної рази, постійних та інших комісій є відкритими і гласними, за винятком випадків, передбачених законодавством і цим Регламентом.

Статтею 44 Регламенту передбачено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення селищної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Регламентом.

Відповідно до 44 Регламенту, рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов’язково проводиться у таких випадках: при обранні секретаря селищної ради, заступника голови ради та звільненні їх з посади.

Прийняття рішення про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад не відноситься до випадків, в яких рішення приймаються таємним голосуванням, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Відповідача.

Відповідно до положень ч. 4 ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Рішенням Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 07.09.2017 № 01 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад (далі як зазначался вище – Порядок проведення громадських обговорень), який визначає механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій (зауважень) під час розгляду питань про добровільне об’єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (п. 1 Порядку).

Відповідно до п. 6 Порядку проведення громадських обговорень, громадське обговорення передбачає:

1) вирішення організаційних (технічних) питань: час та дата проведення громадського обговорення; місце проведення громадського обговорення; визначення цільової групи та ефективного способу інформування потенційних учасників для участі у заході. Серед можливих способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень є: розклеювання оголошень на дошках оголошень в установах та організаціях територіальної громади; оголошення у засобах масової інформації (у пресі, в Інтернеті); розсилання письмових запрошень;

2) опрацювання організаторами громадського обговорення висловлених пропозицій (зауважень) щодо добровільного об’єднання територіальних громад та проведення аналізу поданих пропозицій (зауважень);

3) узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення.

Згідно з п. 11 Порядку проведення громадських обговорень, робоча група з організації проведення громадського обговорення: оприлюднює інформацію про пропозицію щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та про призначення громадського обговорення; сповіщає ініціатора пропозиції (за виключенням випадків, коли ініціатором такої пропозиції є сільський голова про проведення громадського обговорення; реєструє, розглядає та узагальнює пропозицій громадськості; - здійснює підготовку відповідей на пропозиції, зауваження учасників громадського обговорення; оприлюднює результати громадського обговорення.

Пунктом 17 Порядку проведення громадських обговорень передбачено, що робоча група з організації проведення громадського обговорення протягом 3 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються зміст питання, що виносилося на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Проте, у Звіті про роботу робочої групи з організації проведення громадського обговорення відсутній узагальнений аналіз всіх (трьох) пропозицій, що надійшли під час проведення громадського обговорення. Внаслідок того, що робоча група внесла на розгляд Новомиколаївської селищної ради лише пропозицію щодо об’єднання територіальних громад за ініціативою селищного голови та рекомендувала депутатам прийняти її, інші пропозиції не були подані до Новомиколаївської селищної ради для розгляду та їхнього обговорення депутатами.

Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 07.09.2017№ 01, громадське обговорення проводиться протягом 30 днів з дня надходження (реєстрації виконавчим органом сільської ради) пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад. Достатню тривалість днів для проведення громадського обговорення в межах максимальної визначає селищний голова.

Так, судом встановлено, що громадське обговорення було розпочато з 14.09.2017 та тривало по 28.09.2017, тобто 30-денний строк для проведення громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад дотримано не було.

Таким чином, суд дійшов висновку, що рішення рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» та рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад» прийняті з порушенням норм діючого законодавства, а отже є протиправними та підлягають скасуванню.

На виконання цих вимог відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не надано суду достатніх доказів, які б спростовували твердження позивача та не доведено правомірності прийнятих рішень, а саме рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування» і рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об’єднання територіальних громад».

Враховуючи зазначене, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України, доказів, наявних у матеріалах справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.

Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об’єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв’язок доказів у їх сукупності.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів позивача, з огляду на неподання суб'єктом владних повноважень доказів на підтвердження правомірності свого рішення, а також враховуючи докази, надані позивачем, суд доходить висновку, що встановлені у справі обставини підтверджують позицію позивача, покладену в основу позовних вимог, а відтак, адміністративний позов належить задовольнити в повному обсязі.

Суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі (ч.1 ст.143 КАС України).

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб’єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб’єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки суб’єктом владних повноважень у справі була Новомиколаївська селищна рада Новомиколаївського району Запорізької області, то з бюджетних асигнувань цього органу повинні бути присуджені позивачу судові витрати, документально підтверджені у сумі 1409,60грн.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 9, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд –

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області про визнання протиправними та скасування рішень, - задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 01 «Про проведення закритого пленарного засідання та таємного голосування».

Визнати протиправним та скасувати рішення Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області від 05 жовтня 2017 року № 02 «Про затвердження звіту голови робочої групи та надання згоди на об'єднання територіальних громад».

Присудити на користь ОСОБА_1 (70101, АДРЕСА_1, ІПН НОМЕР_1) за рахунок бюджетних асигнувань Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області (70100, Запорізька область, Новомиколаївський район, смт. Новомиколаївка, вул. Українська, буд. 34, код ЄДРПОУ 20509622) судовий збір у розмірі 1409,60грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до п.п. 15.5 п. 15 ч. 1 Перехідних положень КАС України рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі протягом тридцяти днів, з дня його проголошення апеляційної скарги. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справа розглянута в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення у повному обсязі складено та підписано 17.07.2018.

Суддя Ю.В. Калашник