Постанова № 75301012, 12.07.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Тацій Л.В.

суддів: Григорова А.М. , Подобайло З.Г.

за участю секретаря судового засідання Ткаченка А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Кременчуцької районної ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2018р., суддя Головко А.Б., м. Полтава, повний текст складено 22.03.18 по справі № 816/107/18

за позовом ОСОБА_1

до Кременчуцької районної ради Полтавської області

про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Кременчуцької районної ради Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення від 29.12.2017 "Про недовіру голові Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1".

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2018р. по справі № 816/107/18 позов задоволено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту дослідження обставин у справі.

Вказує на те, що судом першої інстанції не надана оцінка та не досліджено питання стосовно того, яким чином непрозора скринька та її розміщення на столі Президії вплинуло на результат голосування або на волевиявлення депутатів. Зазначив також про безпідставність висновків суду першої інстанції про те, що в оскаржуваному рішення не визначено конкретних діянь позивача, які слугували підставою для прийняття такого рішення, оскільки оцінка дій голови РДА є виключним (дискреційним) повноваженням депутатів районної ради та здійснюється ними на власний розсуд, а оцінку рішенню районної ради про недовіру голові РДА здійснює лише Президент.

Сторони та їх представники в судове засідання не прибули, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином, відповідач надіслав до суду заяву, відповідно до якої просить справу розглядати без його участі.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України, у зв'язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши доповідь судді-доповідача змісту судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що розпорядженням Президента України від 29.04.2016 № 174/2016-рп ОСОБА_1 призначено головою Кременчуцької районної державної адміністрації Полтавської області (а.с. 15, т.1).

Розпорядженням голови Кременчуцької районної ради від 08.12.2017 № 59 «Про скликання 17 сесії районної ради 7 скликання» вирішено скликати пленарне засідання сімнадцятої сесії районної ради сьомого скликання на 21 грудня 2017 року о 10 годині та затверджено питання, які винести на розгляд ради, зокрема про звіт голови Кременчуцької райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку, бюджету Кременчуцького району за 2016 рік і звітний період 2017 року та делегованих районною радою повноважень (а.с. 23-24, т.1).

На 17 сесії районної ради 7 скликання 29.12.2017 року прийнято рішення «Про недовіру голові Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1», згідно з яким районна рада вирішила висловити недовіру голові Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1; рішення та протокол лічильної комісії про результати таємного голосування про недовіру голові Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1 направити голові Полтавської обласної державної адміністрації Головку В.А., Президенту України Порошенку П.О. для прийняття відповідного рішення (а.с. 44, т.1).

Позивач не погодився із вказаним рішенням та оскаржив його до суду.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що при прийнятті спірного рішення відповідачем грубо порушено процедуру його прийняття, визначену Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом Кременчуцької районної ради.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій: 1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; 2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами; 3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону; 4) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій; 4 1) затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи; 5) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників; 6) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції; 7) в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням; 8) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію; 9) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад; 10) здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради.

Пунктом 29 частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частини 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.

Статтею 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Отже, наслідком висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації є прийняття Президентом України рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частини 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Регламент Кременчуцької районної ради 7 скликання затверджено рішенням другої сесії районної ради сьомого скликання від 24.12.2015 «Про Регламент Кременчуцької районної ради 7 скликання» (а.с. 82 - 114, т.2).

Пунктом 37.1 Регламенту визначено, що таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з пунктами 37.2., 37.5, 37.7 статті 37 Регламенту таємне голосування відбувається із застосуванням бюлетенів для таємного голосування. Для протоколювання процедури таємного голосування та підрахунку голосів під час таємного голосування обирається Лічильна комісія. Порядок обрання Лічильної комісії визначений ст. 23 Регламенту. Таємне голосування має здійснюватися депутатом Ради особисто, без стороннього втручання. Контроль з боку сторонніх осіб за волевиявленням депутата забороняється.

Процедура таємного голосування визначена в статті 39 Регламенту Кременчуцької районної ради 7 скликання.

Час, місце і порядок проведення таємного голосування визначаються Лічильною комісією, про що вона повідомляє депутатів Ради. Лічильна комісія перед початком голосування перевіряє наявність кабін для таємного голосування, опечатує скриньки для таємного голосування та забезпечує всі необхідні умови для додержання таємності голосування.

39.2.Бюлетені видаються безпосередньо біля кабін для таємного голосування згідно Реєстру про одержання бюлетеня для таємного голосування.

39.3.Кожному депутату Ради після пред'явлення ним посвідчення та проставлення особистого підпису в Реєстрі про одержання бюлетеня для таємного голосування Лічильна комісія видає один бюлетень для таємного голосування.

39.4.Голосування проводиться у кабіні для таємного голосування і здійснюється проставленням у бюлетені позначки напроти прізвища кандидата, за якого депутат ради голосує (проставлення позначки навпроти відповіді «так», «ні» або «утримався» - якщо питання передбачає кілька варіантів відповіді). Заповнений бюлетень опускається в прозору скриньку, яка повинна знаходитися біля кабіни для таємного голосування.

В судовому засіданні досліджено відеозапис процедури таємного голосування на пленарному засіданні ради 29.12.2017 (початок - 01:52:10), з якого встановлено, що скринька для голосування була не прозорою та знаходилась не біля кабінки для голосування, а на столі президії, що суперечить п. 39.4 Регламенту.

При цьому, за результатами волевиявлення депутатів Кременчуцької районної ради здійснювався контроль з боку сторонніх осіб, зокрема, Головою Кременчуцької районної ради Дрофи А.О.

Таким чином, відеозапис свідчить про грубі порушення у процедурі таємного голосування під час прийняття рішення про недовіру голові Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1

Доводи відповідача, що наданий позивачем відеозапис не є належним доказом, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки даний відеозапис є фіксацією обставин, які не заперечуються відповідачем (непрозорість скриньки та її розміщення на столі Президії), тобто тих фактів, які свідчать про порушення процедури, проведення голосування, передбаченої Регламентом.

Окрім того, у контексті спірних відносин, які виникли у зв'язку з прийняттям спірного рішення, колегія суддів зазначає, що висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації є конституційним правом, зокрема, районної ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

Рішення з приводу висловлення недовіри голові районної державної адміністрації може оскаржуватися в порядку адміністративного судочинства і суд, вирішуючи питання про правомірність такого рішення органу місцевого самоврядування, як суб'єкта владних повноважень, повинен перевірити його на відповідність усім критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС.

Згідно з положеннями вказаної статті КАС, рішення суб'єкта владних повноважень, з-поміж іншого, має бути прийнятим на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, безсторонньо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Надання районній раді повноважень на висловлення недовіри голові районної державної адміністрації не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена. Висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є крайнім заходом реагування на діяльність органу місцевої виконавчої влади і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об'єктивні обставини, які б в сукупності вказували на те, що подальше перебування особи на посаді голови районної державної адміністрації є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначиться на діяльності місцевого органу державної виконавчої влади. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

Відповідно до статті 13 Регламенту Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія Ради складається з пленарних засідань Ради, а також засідань постійних комісій Ради. Постійна комісія або робоча група Ради може проводити своє засідання у перервах пленарного засідання Ради у тих випадках, коли питання визнано невідкладним, чи за дорученням Ради, якщо пленарне засідання Ради пов'язане з проведенням виборів, призначенням або затвердженням на посади посадових осіб.

Судячи зі встановлених у цій справі обставин, питання про включення до порядку денного сесії Районної ради питання про висловлення недовіри Голові РДА вирішувалося безпосередньо під час проведення другого пленарного засідання, включено до порядку денного як термінове.

Чим зумовлена така терміновість і в чому винятковість цього випадку у протоколі Президії не зазначено.

Відповідачем не надано доказів невідкладності питання щодо прийняття рішення про висловлення недовіри голові Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1

В обґрунтування рішення від 29.12.2017 зазначено, що у період із травня 2016 року по грудень 2017 року голова Кременчуцької районної державної адміністрації ОСОБА_1 до виконання ряду своїх прямих службових обов'язків ставився поверхово - у проблемні питання життєдіяльності району не вникав, виявляючи при цьому бездіяльність і непрофесійність, провокував виникнення соціальної напруги в громадах району та недовіри до виконавчої влади.

Однак, в рішенні від 29.12.2017 чітко не визначено конкретних дій (бездіяльності) ОСОБА_1, які призвели до прийняття рішення про висловлення недовіри.

Аргументи відповідача про те, що питання про винятковість вирішує Президія на свій розсуд і про те, що зазначати про мотиви такого її рішення в протоколі немає необхідності колегія суддів вважає безпідставними, позаяк з огляду на предмет спору і наслідки прийняття спірного рішення з'ясування цих питань має істотне значення. Розцінивши цей випадок як винятковий Президія районної ради невідкладно включила питання про висловлення недовіри Голові РДА до порядку денного, без виконання вимог Регламенту.

З огляду на відсутність обґрунтованих мотивів для такого рішення, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що при ухваленні спірного рішення відповідач порушив процедуру його прийняття, що є підставою для його скасування.

Наведені висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові Верховного суду від 13 червня 2018 року по справі № №814/358/16.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

З підстав вище викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 246, 250, 308, 310, п. 1 ч.1 ст. 315, 317, 321, 322, 325, 326, 328 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кременчуцької районної ради Полтавської області - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2018р. по справі № 816/107/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 16.07.2018.