Постанова № 75283087, 12.07.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/5999/18 Головуючий у І інстанції - Скочок Т.О. Суддя-доповідач - Мельничук В.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2018 року м.Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Земляної Г.В., Лічевецького І.О.

при секретарі: Волощук Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_8 про визнання незаконним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_8 про визнання незаконним та скасування рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_8 від 04 вересня 2017 року № 358дс-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо заступника Генерального прокурора України ОСОБА_2

Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2018 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Свої вимоги обгрунтовує тим, що, на його думку, оскаржувана ухвала судді суду першої інстанції прийнята без урахування всіх фактичних обставин, що мають значення для справи, а підстави щодо її прийняття є необгрунтованими.

Від відповідача відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відмовляючи у відкритті провадження у даній справі, суддя першої інстанції виходив з того, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особа, за дисциплінарною скаргою яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктом дисциплінарного провадження і за Законом № 1697-VII не наділена правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

З таким висновком судді суду першої інстанції колегія суддів погоджується та вважає його обґрунтованим виходячи з такого.

Суддею суду першої інстанції встановлено, що предметом адміністративного позову у вказаній справі є рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_8 від 04.09.2017 року № 358дс-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою позивача.

Розглянувши доводи позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає з огляду на наступне.

Так, згідно з частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Відносно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави" (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Також, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у Законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим.

Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем реалізовано своє право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, подавши скаргу щодо дій заступника Генерального прокурора України ОСОБА_2, яка, на його думку, вчинила дисциплінарний проступок.

Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон № 1697-VII).

Так, відповідно до Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Положеннями статті 45 Закону № 1697-VII встановлено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у частині 2 статті 46 цього Закону, відповідно до якої, член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

З адміністративного позову вбачається, що рішенням члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_8 від 04 вересня 2017 року № 358дс-17 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження щодо заступника Генерального прокурора України ОСОБА_2 у зв'язку з відсутністю конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку в її діях.

Відповідно до пункту 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення) рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові. Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

Згідно з частиною 1 статті 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено у пункті 148 Положення.

Виходячи з вищенаведеного вбачається, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особа, за дисциплінарною скаргою яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктом дисциплінарного провадження і за цим же Законом не наділена правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг.

Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Більше того, стаття 6 Конвенції застосовується у дисциплінарних провадженнях, проте у випадку притягнення особи до такої відповідальності (як приклад, рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії» (заяви № 6878/75; 7238/75)).

При цьому, відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте чи прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

Відповідно до ч.1 ст.50 Закону № 1697-VІІ прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (ч.10 ст.78 Закону № 1697-VІІ).

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини першої ст.ст. 7, 24, 303-307 Кримінального процесуального кодексу України), а у випадку невиконання чинного рішення останнього передбачена кримінальна відповідальність (ст. 383 Кримінального кодексу України).

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що обраний позивачем спосіб захисту, як-от оскарження рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на думку позивача, порушив вимоги Кримінального процесуального кодексу України, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить/не захистить його прав.

Крім того, саме рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в Ухвалах від 09 січня 2018 року у справі № 9901/153/18 (яка залишена без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року) та від 15 лютого 2018 року у справі № П/9901/65/18.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 15 лютого 2018 року № П/9901/65/18 закрив провадження у справі саме щодо позовних вимог про скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження та зобов'язання Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів розглянути по суті скаргу та надати оцінку по суті всіх наведених в скарзі доводів та аргументів.

Крім того, такий же підхід до вирішення аналогічних спорів (щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності судді) неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у постанові від 01 серпня 2017 року (справа № 21-3827а16) та у постанові від 31 жовтня 2017 року (справа № П/800/413/16).

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на зміст та юридичну природу обставин, зазначених у позовній заяві, колегія суддів вважає, що суддя суду першої інстанції дійшов правильного висновку, що дану адміністративну справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Окрім того, колегія суддів додатково зазначає, що суддя суду першої інстанції вірно не зазначено за правилами якого судочинства слід розглядати даний спір (цивільного, господарського, кримінального), оскільки з огляду на правовідносини, які виникли між сторонами у зв'язку зі зверненням позивача до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з дисциплінарною скаргою про вчинення дисциплінарного проступку заступником Генерального прокурора України ОСОБА_2, стверджувані позивачем порушення Закону № 1697-VII під час прийняття оскаржуваного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів не можна вважати обґрунтованими, оскільки таке рішення та діяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо його постановлення не підлягає оскарженню в судах за зверненням особи, яка подала дисциплінарну скаргу до КДК прокуратури.

Поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду в Постанові від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17.

Зі змісту ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обгрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що суддею першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з п.1 ч.1 ст.315, ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала судді суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 170, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Г.В. Земляна

І.О. Лічевецький

Повний текст виготовлено 13.07.2018 року.