Постанова № 75252423, 11.07.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 липня 2018 рокуЛьвів№ 876/4434/18

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О.І.,

суддів - Гінди О.М., Кушнерика М.П.,

з участю секретаря судового засідання - Федчук М.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

суддя в 1-й інстанції – Калинич Я.М.,

час ухвалення рішення – 17.04.2018 року, 10:53 год.,

місце ухвалення рішення – м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення – не зазначено,

в с т а н о в и в:

Позивач – ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідача - Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, в якому просив визнати неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оформленої листом за №Н-2518/1-7527/6-17 від 05 жовтня 2017 року; зобов’язати відповідача надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають у запасі, розташованої в урочищі “Черенина” за межами населеного пункту на території Дубівської селищної ради Тячівського району Закарпатської області для ведення особистого селянського господарства.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену листом від 05 жовтня 2017 року №Н-2518/1-7527/6-17. Зобов’язано Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області повторно, з урахуванням висновків суду, розглянути клопотання ОСОБА_1 від 08 червня 2017 року вх. №Н-2518/0/5-17 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання у власність орієнтовною площею 1,50 га для ведення селянського господарства за межами населеного пункту урочище Черенина на території Дубівської селищної ради Тячівського району Закарпатської області. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що відмова в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є правомірною, здійснена відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки місце розташування земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства не відповідає вимогам чинного законодавства України. Апелянт також звертає увагу на те, що питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою віднесено до його компетенції, а тому задоволення позовної вимоги в цій частині є втручанням в дискреційні повноваження державного органу. Просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, а в іншій частині судове рішення залишити без змін.

Учасники справи в судове засідання не прибули, хоча про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи в їх відсутності за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів, згідно з ч.4 ст.229 КАС України без фіксування судового засідання технічними засобами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення – без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 11 вересня 2017 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення запасу Дубівської селищної ради, яка розташована за межами населеного пункту смт.Дубове.

До клопотання ОСОБА_1 долучив копію паспорта, копію картки фізичної особи - платника податків про одержання ідентифікаційного номера, викопіювання з планово-картографічного матеріалу з нанесенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Крім того, з рішенням Дубівської селищної ради №433/1 від 08 серпня 2017 року вбачається, що ОСОБА_1 надано згоду на передачу земельної ділянки за межами населеного пункту в урочищі “Черенина” орієнтовною площею 1,5000 га державної власності власність та запропоновано останньому звернутися в Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області для отримання наказу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо передачі земельної ділянки у власність.

Листом від 05 жовтня 2017 року № Н-2518/1-7527/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області повідомило позивача про те, що 07 червня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 413 “Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними” Кабінет Міністрів України затвердив Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі-Стратегія). Відповідно до Стратегії Головне управління може надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до переліків, затверджених за такою формулою: за такою формулою: Sбп = Sаук x 0,25, де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області; Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. Крім того, територіальні органи під час надання (перелачі) земельних ділянок земель сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадянам повинні враховувати позицію органу місцевого самоврядування. Врховуючи Головним управлінням право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на території Закарпатської області у кварталі, що передував поточному кварталу продано не було, Головне управління відмовило ОСОБА_1В у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо передачі земельної ділянки у власність. Разом з тим, наголошено, що інформація про перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі буде розміщено на офіційному веб-сайті Головного управління: http://zakarpatska.land.gov.ua за 10 днів до закінчення поточного кварталу.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення не відповідає критеріям правомірності, обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, визначеним ч.3 ст.2 КАС України, оскільки жодних вагомих, чітких та узгоджених доказів, які б вказували на правомірність та обґрунтованість спірного рішення відповідач не навів і таке прийнято лише з формальних підстав. Таким чином, оскаржуване рішення прийнято неправомірно та підлягає скасуванню, а належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення запасу Дубівської селищної ради, яка розташована за межами населеного пункту смт.Дубове.

Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, законним та обґрунтованим, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.

П. “б” ч.1 ст. 81 ЗК України передбачає, що громадяни України набувають право власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Відповідно до ч.3 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, окрім іншого, для ведення особистого селянського господарства.

Ст.116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ЗК України. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених ЗК України, провадиться один раз по кожному виду використання.

Згідно з п.б ч.1 ст.121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Відповідно до ч.4 ст.122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно з ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_2 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Ч.7 ст.118 Земельного кодексу України передбачає, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність визначений ч.7 ст. 118 ЗК України.

З системного аналізу правових норм вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним із етапів погодження і оформлення документів, який відповідно до вимог чинного законодавства є необхідним для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. У свою чергу, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою.

При цьому, за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач може прийняти одне з таких рішень: або наказ про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або мотивована відмова у його наданні.

Рішенням, викладеним у формі листа від 05 жовтня 2017 року № Н-2518/1-7527/6-17, Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення запасу Дубівської селищної ради, яка розташована за межами населеного пункту смт.Дубове, покликаючись на постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 07 червня 2017 року №413.

Колегія суддів звертає увагу на те, що вказаний лист не є відмовою у задоволенні заяви позивача, оскільки не містить, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України, підстав для відмови позивачу у наданні дозволу.

Таким чином, на думку колегії суддів, такий документ не може трактуватись як належний розгляд заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення запасу Дубівської селищної ради, яка розташована за межами населеного пункту смт.Дубове.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що покликання відповідача в оскаржуваному рішенні на постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 07 червня 2017 року №413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є необґрунтованим з наступних підстав.

Постановою КМУ від 07 червня 2017 року №413 затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, в якій передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Разом з тим, вищезазначена Стратегія не містить правових норм для врегулювання цих відносин, а будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв’язку із її затвердженням не внесено. Цей нормативно-правовий акт не регулює питання виділення землі, оскільки таке регулювання чітко передбачено Земельним кодексом України.

Крім того, в ній зазначено, що для реалізації Стратегії необхідно розробити проекти нормативно-правових актів, однак такі, станом на момент прийняття оскаржуваного рішення, так і не розроблені.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно звернув увагу на те, що вищевказана постанова Кабінету Міністрів України не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання земельних ділянок у власність та не прийнята відповідно до певного закону чи на виконання такого закону, яким регулюються вимоги щодо обмеження розташування земельних ділянок, а лише затверджує стратегію (план діяльності на певний період) удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, тобто алгоритм дій уряду в майбутньому у цій сфері.

З врахуванням вищенаведених норм ЗК України колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що зміст ст.118, 122 ЗК України вказує на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача законних підстав для встановлення будь-яких обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог, вказаних ЗК України.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що судом першої інстанції зроблено правильний висновок про безпідставність покликань відповідача на належність наміченої до відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки до земель лісового фонду, оскільки такі спростовуються листом Державного підприємства “Тячівське лісове господарство” від 05 вересня 2017 року №191, відповідно до якого згідно з матеріалами та рапортом лісничого Дубівського лісництва вказана земельна ділянка в урочищі “Черенина” не відноситься до земель лісового фонду цього підприємства. Крім того, відповідач у своїй відмові, оформленій листом від 05 жовтня 2017 року за №Н-2518/1-7527/6-17, причиною такої зазначив вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 “Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними”, а не належність вказаної земельної ділянки до земель лісового фонду.

Враховуючи вищенаведені правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскаржуване рішення прийнято неправомірно та підлягає скасуванню, а належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення запасу Дубівської селищної ради, яка розташована за межами населеного пункту смт.Дубове, та прийняття відповідного рішення з врахуванням обставин викладених у мотивувальній частині судового рішення.

Крім того, колегія суддів відхиляє покликання апелянта на втручання в його дискреційні повноваження, оскільки судом першої інстанції відмовлено в задоволенні вимоги про зобов’язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення відповідної земельної ділянки у власність, та з метою ефективного захисту порушеного права позивача зобов’язано повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 11 вересня 2017 року вх. № Н-2518/1/5-17.

Таким чином, доводи апелянта є безпідставними та не спростовують відповідних висновків суду першої інстанції з вищенаведених мотивів.

При цьому, суд при вирішенні цього спору застосовує закріплений у судовій практиці Європейського Суду з прав людини принцип "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов’язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Колегія суддів вважає, що відповідачем у цьому випадку не дотримано цей принцип, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про часткове задоволення позову ОСОБА_1

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог в частині задоволених позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст. 229, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у справі №807/1933/17 – без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 30 днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

ОСОБА_3 Мікула

Судді: О.М. Гінда

ОСОБА_4

Повне судове рішення складено 11 липня 2018 року.