Постанова № 75249251, 29.11.2017, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 листопада 2017 року м. Київ № 810/3347/17

Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Панової Г.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Публічного акціонерного товариства «Городище-Пустоварівський цукровий завод»

до Державної екологічної інспекції у Київській області

про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними

ВСТАНОВИВ:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Публічне акціонерне товариство «Городище-Пустоварівський цукровий завод» (далі - позивач, ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод») з позовом до Державної екологічної інспекції у Київській області (далі - відповідач, Держекоінспекція у Київській області), в якому просить суд: визнати протиправним та скасувати наказ Держекоінспекції у Київській області від 25.05.2017 №106 «Про проведення позапланової перевірки» щодо проведення позапланової перевірки ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» (код ЄДРПОУ 00372428); визнати протиправними дії Держекоінспекції у Київській області щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод».

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на те, що позапланова перевірка ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод», яка фактично ініційована на підставі звернення фізичної особи, призначена та проведена контролюючим органом всупереч вимог п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: за відсутності погодження Державної регуляторної служби. Також позивач зазначає, що перед початком проведення позапланової перевірки працівники Держекоінспекції у Київській області не ознайомили його з підставою проведення такого позапланового заходу, а у направленні на проведення перевірки не вказані питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланового заходу. За наведених обставин позивач вважає, що призначення та проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства здійснено відповідачем з порушенням чинного законодавства, а наказ Держекоінспекції у Київській області від 25.05.2017 №106 «Про проведення позапланової перевірки» - незаконним і таким, що є підлягає скасуванню.

Відповідач позовних вимог не визнав, надав суду письмові заперечення проти позову (вх. № 15696/17 від 29.11.2017) та просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування доводів заперечень відповідач зазначив, що призначення та проведення позапланової перевірки щодо дотримання позивачем вимог природоохоронного законодавства здійснено у відповідності та в порядку, визначеному чинним законодавством. Зокрема, на думку відповідача, за змістом положень ст. 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та Положення про Державну екологічну інспекцію України, вимоги норм п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до Держекоінспекції України та її територіальних органів не застосовуються. Крім того, за результатами проведення такої позапланової перевірки складено акт перевірки, примірник якого вручено працівнику ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» та видано припис.

За наведених обставин, відповідач вважає позовні вимоги безпідставними і необґрунтованими та просить суд відмовити у їх задоволенні повністю.

В ході судового розгляду представник позивача підтримав доводи позовної заяви та просив суд позов задовольнити. Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог.

До суду від сторін надійшло письмове клопотання про розгляд справи на підставі частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.

Враховуючи вказане клопотання, на підставі частини четвертої статті ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України суд перейшов до розгляду справи в порядку письмового провадження за навяними у справі матеріалами.

Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких грунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов таких висновків.

Судом встановлено, що у період з 26.05.2017 по 29.05.2017 на підставі наказу Державної екологічної інспекції у Київській області № 106 від 25.05.2017 видано направлення № 0000161 на проведення позапланової перевірки ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» (за адресою: Київська обл., Володарський р-н, с. Городище-Пустоварівське, вул Леніна, 53) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства у термін з 26.05.2017 по 29.05.2017.

Згідно з текстом цього направлення на проведення перевірки підставою для здійснення такої перевірки стало доручення Державної екологічної інспекції України від 22.05.2017 №2/3-10-2956.

У свою чергу зі змісту наданих представником відповідача копій доручення Держекоінспекції України від 22.05.2017 №2/3-10-2956 та прийнятого на його підставі наказу №106 від 25.05.2017 вбачається, що доручення на проведення позапланового заходу надано центральним органом виконавчої влади відповідачу у зв'язку з надходженням на урядову «гарячу лінію» звернення громадянина ОСОБА_1 стосовно забруднення річки Рось цукровим комбінатом, розташованим у с. Городище-Пустоварівське. Копія зафіксованого та зареєстрованого тексту звернення ОСОБА_1 (вх. №283УЛ від 16.05.2017) додана до доручення Держекоінспекції України від 22.05.2017, та наявне у матеріалах справи.

26.05.2017 інспекторами Держекоінспекції у Київській області здійснено виїзд на підприємство позивача за адресою: Київська обл., Володарський р-н, с. Городище-Пустоварівське, вул Леніна, 53. Позапланова перевірка ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» була проведена 26.05.2017 в присутності головного інженера ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» Пігулевського В.Г.

За результатами проведеної перевірки державними інспекторами складено акт №17 перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, яким зафіксовано порушення позивачем норм ст. 91, 96 Земельного кодексу України (а саме: не виконання природоохоронного режиму земель).

Також за наслідками проведеної перевірки державними інспекторами позивачу виданий припис від 26.05.2017, який отримано під розписку головним інженером ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» Пігулевським В.Г. За змістом цього припису позивача забов'язано погодити з Басейновим управлінням водних ресурсів річки Рось роботи з укріпленню берегової лінії р. Рось в с. Городище-Пустоварівське по вул. Росьова.

Вважаючи неправомірними дії відповідача щодо призначення та проведення позапланової перевірки ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» звернулось до суду із вказаним позовом.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V зі змінами та доповненнями (далі - Закон №877-V).

Абзацом другим і третім ч. 1 ст. 1 Закону №877-V (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що «державний нагляд (контроль)» - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а «заходи державного нагляду (контролю)» - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частинами першою та одинадцятою ст. 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.

Підстави для здійснення позапланових заходів визначені у ст. 6 цього Закону.

Як свідчать наявні у справі матеріали, при призначенні позапланової перевірки позивача відповідач керувався положеннями абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V, відповідно до яких підставою для здійснення позапланового заходу, зокрема, є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).

Відповідно до другого речення абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом (абз. 6 ч. 1 ст. 6 Закону №877-V).

Разом з тим, дію другого речення абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V, відповідно до ст. 7 «Прикінцеві положення» Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 №1728-VI (далі - Закон №1728-VI) було призупинено на час дії мораторію на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб'єктів господарювання (а саме до 31 грудня 2017 року).

Водночас, у ст. 3 Закону №1728-VI передбачалось, що до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю): 1) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба); 2) за письмовою заявою суб'єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; 3) за рішенням суду; 4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.

Згідно зі ст. 4 і 5 Закону № 1728-VI Державна регуляторна служба зобов'язана до початку проведення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) оприлюднити на своєму офіційному веб-сайті погодження на проведення таких заходів. Проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби забороняється.

Суб'єкт господарювання перед проведенням позапланового заходу державного нагляду (контролю) ознайомлюється з погодженням Державної регуляторної служби на проведення такого заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Перевіряючи правомірність дій відповідача в частині призначення та проведення позапланової перевірки позивача, а також на відповідність таких дій вимогам ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд зазначає наступне.

Відповідно до ст. 6 Закону України №1728-VI, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії, та його територіальними органами, Державною службою України з питань праці та її територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, Національним банком України, Антимонопольним комітетом України.

Отже, зазначеною нормою визначено, що дія цього Закону не поширюється виключно на центральний орган виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів. Територіальні органи не зазначені як такі, що на них не поширюється дія цього закону.

Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 №454/2011 (далі - Положення №454/2011).

Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та Положення про Державну екологічну інспекцію у Київській області, затверджено Наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 №136, визначають правовий статус таких державної екологічної інспекцій як територіальних органів.

Державна екологічна інспекція України та підпорядковані їй територіальні органи мають різний правовий статус.

Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, в тому числі Державна екологічна інспекція у Київській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується.

Отже, враховуючи викладене, на Держекоінспекцію у Київській області розповсюджується дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині отримання погодження Державної регуляторної служби на проведення позапланового заходу за зверненням фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав, у зв'язку із тим Держекоінспекція у Київській області є територіальним органом виконавчої влади, тобто не ототожнюється з центральним органом виконавчої влади та/або його структурним підрозділом центрального органу виконавчої влади, а визначена як окремий самостійний суб'єкт владних повноважень з окремою визначеною компетенцією.

Оскільки підставою для проведення позапланової перевірки позивача фактично стало надходження на урядову гарячу лінію звернення фізичної особи - громадянина ОСОБА_1 та доручення Держекоінспекції України з цього приводу, то проведення такої перевірки мало бути здійснено за погодженням Державної регуляторної служби.

Всупереч наведеному, т.в.о. керівника Держекоінспекції у Київській області видано оскаржуваний наказ від 25.05.2017 № 106 про призначення позапланової перевірки ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод» та проведено таку перевірку без проведення процедури погодження з Державною регуляторною службою.

За наведених мотивів суд вважає протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки позивача щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства.

Щодо позовної вимоги про скасування наказу про проведення позапланової перевірки, суд зазначає наступне.

Наказ від 25.05.2017 № 106 про призначення позапланової перевірки ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод», як акт індивідуальної дії, вичерпав свою дію, оскільки закінчився строк, протягом якого відповідачем могла бути проведена перевірка на підставі такого Наказу, та перевірка була проведена.

Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7 встановлено, що ненормативні правові акти є актами одноразового застосування та вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання. До ненормативних актів належать конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, які застосовуються одноразово.

Відтак, суд зазначає, що позовні вимоги про скасування акту індивідуальної дії можуть стосуватися виключно діючих актів. Акт індивідуальної дії, який вичерпав свою дію, є юридичним фактом, що відбувся в минулому та призвів до виникнення певних правових наслідків, а тому юридичні факти або події минулого не можуть бути скасовані.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою та другою ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги ПАТ «Городище-Пустоварівський цукровий завод», підлягають частковому задоволенню.

При цьому, відповідно до вимог частини третьої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.

Враховуючи викладене, оскільки позов задоволено судом частково з відповідача на користь позивача підлягає стягненню судовий збір у сумі 1600,00 грн.

Керуючись статтями 11, 14, 69, 70, 71, 94, 158 - 163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Київській області щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Публічного акціонерного товариства «Городище-Пустоварівський цукровий завод».

У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.

Стягнути на користь Публічного акціонерного товариства «Городище-Пустоварівський цукровий завод» (код ЄДРПОУ 00372428, місцезнаходження: Київська обл., Володарський р-н, с. Городище-Пустоварівське, вул Центральна, 53) за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Київській області (код ЄДРПОУ 38039191, місцезнаходження: м. Київ, вул. Васильківська, 3) судовий збір у розмірі 1600 грн. (одна тисяча шістсот гривень).

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Панова Г. В.