Постанова № 75174593, 02.07.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 липня 2018 р. м. ХарківСправа № 818/294/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Калиновського В.А.

суддів: Калитки О. М. , Кононенко З.О.

за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С

представник третьої особи Коробка Т.П.

представник позивача ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумської обласної ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.04.2018, суддя С.М. Глазько, м. Суми, повний текст складено 14.05.18 по справі № 818/294/18

за позовом ОСОБА_3

до Сумської обласної ради треті особи Юнаківська сільська рада Сумського району , Сумська обласна державна адміністрація

про визнання рішення протиправним,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_3, звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Сумської обласної ради, треті особи: Юнаківська сільська рада Сумського району, Сумська обласна державна адміністрація, в якому просив суд: визнати протиправним рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20.10.2017 "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади", яким внесено зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017), у межах Садівської, Хотінської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади, виклавши їх у новій редакції, згідно з додатком та визнано рішення обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) недійсними, у частині створення Великочернеччинської, Низівської, Юнаківської територіальних громад Сумського району, а також надати доручення обласній державній адміністрації внести у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України зміни до перспективного плану формування територій громад Сумської області; скасувати рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20.10.2017 "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади".

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26.04.2018 року адміністративний позов ОСОБА_3 задоволено частково, а саме: визнано протиправним та нечинним п.1 рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20.12.2017 "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади" в частині внесення зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) у межах Хотінської територіальної громади Сумського району, згідно з додатком.

Визнано протиправним та нечинним п.2 рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20.12.2017 "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади" щодо визнання рішення обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) недійсним, у частині створення Юнаківської територіальної громади Сумського району.

В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Відповідно до ч. 1 ст. 265 Кодексу адміністративного судочинства України, зобов'язано Сумську обласну раду опублікувати резолютивну частину даного рішення суду у виданні, у якому вказане оскаржуване рішення Сумської обласної ради було офіційно оприлюднено, після набрання даним судовим рішенням законної сили.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм процесуального та матеріального права, а саме: ст.ст. 2, 4, 5, 8, 9, 45, 79, 90, 169, 173, 186, 187,192, 194, 211, 264 КАС України, Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про доступ до публічної інформації", з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Сумська обласна державна адміністрація подала відзив, в якому підтримала апеляційну скаргу відповідача та, наполягаючи на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм процесуального та матеріального права, просила скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача, наполягаючи на законності та обгрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Представник третьої особи, Сумської обласної державної адміністрації, наполягаючи на порушенні судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позову відмовити, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

В судове засідання представник відповідача та представник третьої особи, Юнаківської сільської ради Сумського району, не прибули, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином.

Відповідно до ч. 1 ст. 205 КАС України, справа розглядається за відсутності осіб, які не прибули.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, тобто в частині задоволення позовних вимог.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули в судове засідання, перевіривши рішення суду в частині задоволення позовних вимог та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що позивач - ОСОБА_3, відповідно до його паспорту та пояснень зазначених у позовній заяві, зареєстрований та фактично проживає в с. Мар'їне, Кияницької сільської ради, Сумського району, Сумської області (а.с.18).

20.12.2017 Сумська обласна рада розглянувши пропозиції обласної державної адміністрації, враховуючи зміни адміністративно-територіального устрою Сумської області, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» (зі змінами), керуючись статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняла оскаржуване рішення «Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади».

Відповідно до вказаного рішення Сумська обласна рада вирішила:

1. Унести зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017), у межах Садівської, Хотінської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади, виклавши їх у новій редакції, згідно з додатком.

2. Вважати рішення обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) недійсним, у частині створення Великочернеччинської, Низівської, Юнаківської територіальних громад Сумського району.

3. Обласній державній адміністрації внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України зміни до перспективного плану формування територіальних громад Сумської області.

Вказане рішення відповідач прийняв на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад», а саме п.14 вказаної методики, відповідно до якого: проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження /а.с. 121/.

Не погодившись із рішенням Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20.10.2017 "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади", позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що відповідно до ст. 19 Конституції України, ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" оскаржуване рішення є протиправним.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг прав та обов'язків відповідача, у тому числі і прийняття оскаржуваного рішення, окрім іншого, визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зокрема, частина 11 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як свідчать матеріали справи Рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015 «Про регламент роботи обласної ради» був затверджений регламент роботи Сумської обласної ради сьомого скликання /а.с. 122/.

Відповідно до ст. 43 вказаного Регламенту, визначено, що не пізніше як за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття, підготовлені і оформлені належним чином проекти рішень у друкованому і електронному вигляді подаються до виконавчого апарату Ради для організації їх попереднього розгляду у профільних постійних комісіях Ради та оприлюднення /а.с. 132/.

Згідно ст. 86 Регламенту, одноразові відхилення від визначених цим Регламентом норм, можливі при розгляді процедурних, організаційних, а також інших питань роботи Ради.

Рішення про одноразові відхилення від норм цього Регламенту приймається більшістю голосів депутатів Ради від загального складу Ради /а.с. 122/.

Вказані вище норми виключають можливі включення до порядку денного сесії ради проектів рішень, які не підготовлені відповідно до вимог законодавства України та Регламенту ради.

Отже, рішення органів місцевого самоврядування слід приймати відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з урахуванням вимог ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", щодо оприлюднення проекту рішення за 20 днів до розгляду.

Як встановлено в ході судового розгляду та не заперечувалось представниками відповідача, Сумською обласною радою було порушено ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", щодо оприлюднення проекту рішення за 20 днів до розгляду.

Колегія суддів зазначає, що у ході судового розгляду, відповідачем ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції не було надано доказів виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, що давало підстави відповідачу оприлюднити проект оскаржуваного рішення негайно після його підготовки з порушенням вищевказаного строку.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що під час складання листа - погодження до рішення Сумської обласної ради з питання прийняття оскаржуваного рішення, начальником відділу правового забезпечення та кадрової роботи О.П. Мезенцевою, було подано застереження до проекту оскаржуваного рішення.

Так, у вказаному застереженні було зазначено, що проект оскаржуваного рішення внесений на погодження до виконавчого апарату обласної ради тільки 18.12.2017 та зазначено посилання на ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та ст. 43 вказаного Регламенту, у зв'язку з чим, зроблено висновок, що розгляд зазначеного проекту оскаржуваного рішення на наступному пленарному засіданні Сумської обласної ради 20.12.2017 унеможливить дотримання порядку оприлюднення проектів рішень обласної ради (а.с.58).

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно вказав на те, що вищевказані норми не визначають обов'язку позивача зазначати в чому саме полягала необхідності завчасного ознайомлення (оприлюднення) з проектом рішення, так само, вказані норми законодавства, не визначають обов'язку суду при розгляді даної справи встановлювати можливість вчинення позивачем будь-яких активних дій, у разі своєчасного оприлюднення або не оприлюднення оскаржуваного проекту рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає правомірним та обгрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що при винесенні оскаржуваного рішення відповідачем було допущено порушення вимог ст. 19 Конституції України, ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", а отже оскаржуване рішення є протиправним.

У той же час, відповідно до ст. 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Тобто, умовою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб таких органів є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.

Як встановлено судом, позивач проживає в с. Мар'їне, Кияницької сільської ради, Сумського району, Сумської області, оскаржуване рішення за своєю суттю є проміжним (але обов'язковим) рішенням суб'єкту владних повноважень щодо зміни центру та складу об'єднаної територіальної громади.

Як зазначає позивач, вказані зміни негативно впливають на його проживання, а саме, між с. Мар'їне, де проживає позивач та с. Хотінь, що планується бути центром громади, немає прямого автобусного сполучення, що підтверджується листом Управління інфраструктури Сумської обласної державної адміністрації від 16.03.2018 №01-23/328 (а.с.177), у той час, як з с. Мар'їне до с. Юнаківка проходить автомобільний шлях національного значення, що поліпшує доступ до центру. Оскільки, позивач є особою похилого віку, а тому наявність спрощеного доступу до центру громади для вирішення побутових питань має для нього важливе значення.

Однак, відповідно до змісту оскаржуваного рішення та додатку до нього, вказане рішення визначає перелік територіальних громад (21 громада), які входять до складу трьох спроможних територіальних громад.

У ході судового розгляду, представник позивача, у судовому засіданні не зміг надати пояснення та обґрунтувати у зв'язку з чим, позивачем повністю оскаржується дане рішення з врахуванням територій на яких він не проживає.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Розглядаючи даний спір, судом було встановлено, що оскаржуване рішення має достатньо ознак нормативно-правового акта органів місцевого самоврядування, у зв'язку з наступним.

Згідно до п. 18 ч. 1. ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до вказаної норми, оскаржуване рішення:

- є рішення суб'єкта владних повноважень (Сумської обласної ради), відповідно до п.7 ч.1 ст.4 КАС України;

- оскаржуване рішення встановлює концепцію можливого ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах Сумської області на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад";

- встановлена концепція (перспективний план) можливого ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах Сумської області, яка затверджена оскаржуваним рішенням, діє відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад" впродовж невизначеного проміжку часу, до моменту розгляду Кабінетом Міністрів України;

- оскаржуване рішення поширює свою дію на невизначене коло осіб на відповідній території.

З урахуванням викладеного, на вказаний спір поширюються вимоги ст. ст. 264, 265 КАС України.

Відповідно до ч. 9 ст. 264 та ч. 1 ст. 265 КАС України, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обгрунтовано дійшов висновку про необхідність визнати протиправним (незаконним) оскаржуване рішення, виключно в частині території на якій проживає позивач.

Отже, колегія суддів переглянувши рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, вважає, що при його прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.04.2018 року по справі 818/294/18 прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Сумської обласної ради залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.04.2018 по справі № 818/294/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

.

Головуючий суддя (підпис)В.А. КалиновськийСудді(підпис) (підпис) О.М. Калитка З.О. Кононенко Повний текст постанови складено 09.07.2018.