Постанова № 75144334, 05.07.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 липня 2018 рокуЛьвів№ 876/3267/18

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Макарика В.Я., Глушка І.В.,

з участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до селищного голови Роздільської селищної ради Рогулі Марії Миколаївни про визнання протиправною відмову, зобов'язання вчинити дії, за апеляційною скаргою селищного голови Роздільської селищної ради Рогулі Марії Миколаївни на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2018 року (суддя першої інстанції Крутько О.В., м. Львів),

В С Т А Н О В И В :

28 лютого 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до селищного голови Роздільської селищної ради Рогуля М.М. про визнання протиправною відмови у наданні публічної інформації, яка запитувалась в інформаційному запиті від 19.02.2018; зобов'язання надати відповідь.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 19.02.2018 позивач звернувся до селищного голови Роздільської селищної ради із письмовим запитом на публічну інформацію. 22.02.2018 відповідачем була надана відповідь про відмову у наданні інформації. Вважає, що відповідачем протиправно відмовлено у наданні запитуваної інформації, що є порушенням Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2018 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною відмову селищного голови Роздільської селищної ради від 22.02.2018 №02-21/39 у наданні інформації, яка запитувалась в інформаційному запиті від 19.02.2018. Зобов'язано селищного голову Роздільської селищної ради Рогуля М.М. повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 19.02.2018 та надати обгрунтовану відповідь. Стягнуто на користь позивача судові витрати за сплату судового збору в загальному розмірі 704 гривень 80 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Роздільської селищної ради Миколаївського району Львівської області.

Із таким судовим рішенням не погодився відповідач та оскажив його. В апеляційній скарзі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його та прийняти нове - про задоволення позовних вимог. В обгунтування доводів апеляційної скарги зазначено, що запит позивача на отримання публічної інформації подано не до Роздільської селищної ради, як розпорядника публічної інформації, а до селищного голови, який на переконання відповідача не є розпорядником інформації в розумінні ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Крім того, вимога про надання інформації про фінансову діяльність юридичних осіб (Роздільське ЖКВ, районний та обласний бюджет) до селищної ради не має відношення, оскільки вона не є розпорядником такої інформації.

У судовому засіданні апелянт Рогуля М.М. підтримала апеляційну скаргу та дала пояснення, аналогічні викладеним у ній доводам.

Позивач заперечив щодо задоволення апеляційної скарги та наполягає на тому, що його права на отрмання публічної інформації були порушені.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено, що 19.02.2018 ОСОБА_1 звернувся до селищного голови Роздільської селищної ради із письмовим запитом на публічну інформацію, в якому просив надати письмову інформацію про преміювання, надання матеріальної допомоги на оздоровлення, покращення соціально-побутових умов, поховання і т.д., що надавалися Роздільською селищною радою працівникам ради, депутатам, членам виконкому, мешканцям с. Роздолу та іншим громадянам України з місцевого, районного та обласного бюджету, коштів Роздільського ЖКВ, що відображені та задокументовані рішенням сесії виконкому, розпорядженнями селищного голови за період з 01 січня 2015 року по день відповіді на даний запит.

22 лютого 2018 року листом за №02-21/39 відповідачем надана відповідь на запит позивача про відмову у наданні запитуваної інформації. В обґрунтування відмови було зазначено, що запитувана позивачем інформація є інформацією з обмеженим доступом. Крім того, зазначено, що запити стосовно діяльності, фінансових надходжень та витрат КП «ЖКВ селища Розділ» необхідно надсилати до цієї юридичної особи.

Апеляційний суд погоджується з висновком про незаконність таких дій відповідача з наступних підстав.

Згідно з положеннями статті 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Зазначена норма кореспондується із ст. 34 Конституції України, якою передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Згідно статей 5, 7 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Право на інформацію охороняється законом.

Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати право особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес є Закон України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI від 13.01.2011 року (далі - Закон №2939-VI).

Законом регламентований порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до п. 2 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації забезпечується шляхом надання відповіді на інформаційний запит. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених Законом (п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону №2939-VI). Доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію (ч. 2 ст. 5 Закону №2939-VI).

Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, (ч. 1, 2 ст. 19 Закону №2939-VI).

Згідно ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядниками інформації для цілей цього Законувизнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;

4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобовязані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та обєктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Виходячи із системного аналізу зазначених правових норм, на розпорядників публічної інформації покладено обов'язок надавати на запити зацікавлених осіб вже реально існуючу на момент отримання запиту (тобто раніше створену і в силу цього вже наявну в розпорядженні) інформацію.

Вказана норма не містить вичерпного переліку суб'єктів владних повноважень, як розпорядників публічної інформації, оскільки містить вказівку на те, що такими є і інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства.

Статтею 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що система місцевого самоврядування включає, зокрема, сільського, селищного, міського голову.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 12 цього Закону сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Згідно п. 14 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Таким чином, до повноважень сільського, селищного, міського голови, які надані йому Законом віднесено питання щодо представництва територіальної громади, ради та її виконавчого комітету у відносинах з державними органами, а також громадянами, а тому під час виконання цих повноважень, такий є суб'єктом владних повноважень, а відповідно, розпорядником інформації, що стосується цих питань.

Суд першої інстанції правильно відхилив доводи відповідача по те, що він не являється розпорядником інформації, адже запитувана інформація є публічною, яка створена в процесі виконання суб'єктом владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена та задокументована на паперовому носії; знаходиться у володінні відповідача.

Статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту лише в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини 2 статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною 5 статті 19 цього Закону.

Статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» врегульоване питання щодо доступу до публічної інформації з обмеженим доступом, відповідно до частини 1 якої, інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація, таємна інформація і службова інформація.

Доступ до таких документів надається відповідно до частини 2 статті 6 цього Закону, зокрема, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Частиною 5 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або інформації для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або інформації для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1 - 3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI (частина друга статті 6, частина перша статті 8, частина перша статті 9, пункт 2 частини першої статті 22 Закону N 2939-VI).

Частина перша статті 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає конфіденційну інформацію як інформацію, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.

При цьому, необхідно враховувати, що вказане положення частини першої статті 7 Закону №2939-VI не передбачає можливості для суб'єктів владних повноважень відносити інформацію до конфіденційної. Такі суб'єкти можуть обмежувати доступ до інформації лише шляхом віднесення її до службової або таємної відповідно до закону.

Таким чином, відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст «трискладового тесту». З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися: 1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону №2939-VI інтересів (далі - правомірні інтереси) відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); 2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI); 3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI).

У листі від 22.02.2018 №02-21/39 на запит позивача від 19.02.2018 не наведено жодних підстав віднесення запитуваної інформації до інформації з обмеженим доступом в розумінні пункту 2 частини 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Не містить відповідь відповідача і обґрунтувань підстав обмеження у доступі позивача до запитуваної інформації.

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Згідно матеріалів справи, відповідач у листі від 22.02.2018 №02-21/39 вказує, що запити стосовно діяльності, фінансових надходжень та витрат КП «ЖКВ селища Розділ» необхідно надсилати до цієї юридичної особи.

Вказана відмова відповідача надати інформацію у зв'язку з тим, що її розпорядником є інша особа є прямим порушенням ч. 2 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки в такому разі він повинен був самостійно направити цей запит до компетентної особи.

Крім того, в запиті та інформацію позивач просив надати інформацію, яка відображена та задокументована рішеннями сесії, тому безпідставним є покликання відповідача на те, що дана інформація є конфіденційною.

Право одержувати та передавати інформацію є виразною частиною права на свободу вираження поглядів, передбачену статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Це право забороняє загалом уряду обмежувати одержання особою інформації, яку інші бажають чи можуть забажати їй передати (див. рішення у справі «Леандер проти Швеції» (Leander v. Sweden) від 26 березня 1987 року.

Отже, суд першої інстанції правильно захистив право позивача на отримання публічної інформації, задовольнивши позов.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для скасування чи зміни судового рішення.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст.ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу селищного голови Роздільської селищної ради Рогулі Марії Миколаївни залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2018 року у справі № 813/852/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О.О. Большакова

Судді В.Я. Макарик

І.В. Глушко

Повний текст постанови складено 06.07.2018.