Постанова № 75143781, 04.07.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 825/1486/17 Суддя (судді) першої інстанції: Д'яков В.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

Суддів: Глущенко Я.Б.

Пилипенко О.Є.,

за участю секретаря судового засідання Пушенко О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Нафтогазовидобувного управління «Чернігівнафтогаз» Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом Нафтогазовидобувного управління «Чернігівнафтогаз» Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Департаменту культури і туризму, національностей та релігії Чернігівської обласної державної адміністрації про скасування припису, -

В С Т А Н О В И В :

Нафтогазовидобувне управління «Чернігівнафтогаз» Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» звернулось до суду з позовом, в якому з урахуванням уточнень просить скасувати припис директора Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації Левочко О.В. від 08.09.2017 року вих. № 15-2264/8.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року у задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове про задоволення позову.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 06.09.2017 представниками Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської облдержадміністрації та Дочірнього підприємства «Старожитності Полісся» Державного підприємства «Науково дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України повторно, після інвентаризації об'єктів культурної спадщини Варвинщини в середині травня поточного року, проводилося обстеження території щойно виявленого об'єкта культурної спадщини поселення «Гнідинці-1» на предмет його збереженості і дотримання пам'яток охоронного законодавства у його межах.

06 вересня 2017 року начальником Відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу «Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму» Чернігівської обласної ради ОСОБА_4 складено акт, в якому зафіксовані виявлені порушення пам'яток охоронного законодавства, зокрема, проведення земляних робіт по риттю траншеї на недослідженій території об'єкта культурної спадщини поселення «Гнідинці-1» без наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини та погодженої у встановленому законом порядку науково-проектної документації (том 1 а.с.15)

В ході перевірки виявлено порушення пам'яток охоронного законодавства, у зв'язку з чим Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівського облдержадміністрації внесено припис від 08.09.2017 №15-2264/8, який для виконання надісланий НГВУ «Чернігівнафтогаз» ПАТ «Укрнафта» (том 2 а.с.13-14).

Позивач звернувся до Деснянського районного суду м. Чернігова з позовом, в якому просить визнати протиправними та незаконними дії начальника відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу «Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму» Чернігівської обласної ради ОСОБА_4 щодо складання акту перевірки від 06.09.2017, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства (справа №750/10955/17).

Рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова від 31 січня 2018 року у справі №750/10955/17 в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до начальника Відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу «Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму» Чернігівської обласної ради ОСОБА_4 про визнання протиправними та незаконними дій щодо складання акту перевірки від 06.09.2017, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства, відмовлено.

Враховуючи наведене позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволені позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідач як суб'єкт владних повноважень надав належні і достатні докази, які спростували доводи позивача.

Колегія суддів погоджується з наведеним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

У преамбулі Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Частиною ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема,

- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно - правових актів про охорону культурної спадщини;

- забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

- призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;

- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

- надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт; погодження відчуження або передачі пам'яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління.

Відповідно до Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, відповідач є.

Згідно з п. 5 Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, відповідач, як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини в частині пам'яток археології, історії та монументального мистецтва Чернігівської обласної державної адміністрації, відповідно до покладених на нього завдань:

- забезпечує захист об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

- видає дозволи на проведення робіт на пам'ятках культурної спадщини місцевого значення (крім пам'яток археології), їх територіях та в зонах охорони;

- видає дозволи на відновлення земляних робіт;

- видає розпорядження та приписи щодо охорони пам'яток культурної спадщини місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках культурної спадщини, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», дозволів або з відхиленням від них;

- укладає охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини (том 1 а.с.152).

Частинами 1 і 2 ст.30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Якщо під час проведення будь-яких земляних робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов'язаний зупинити їхнє подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини, на території якого проводяться земляні роботи. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території (ст.36 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Статтею 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт. Роботи на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Абзацом 1 та абзацом 2 статті 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що роботи на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації; будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

Як вірно вказав суд першої інстанції, факт порушення вищенаведених вимог закону, зокрема щодо проведення земляних робіт по риттю траншеї на недослідженій території об'єкта культурної спадщини поселення «Гнідинці-1» без наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини та погодженої у встановленому законом порядку науково-проектної документації, і послугувало підставою для винесення оскаржуваного припису.

В своїй апеляційній скарзі позивач посилається на недотримання відповідачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Так, суд першої інстанції вірно вказав, що оскаржуваний припис винесений відповідачем не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що у розумінні ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначається як система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.

Аналогічна правова позиція викладена у рішенні Вищого адміністративного суду України від 08.06.2017 по справі 818/308/16.

В зоні прокладання (заміни) траси нафтопроводу на ділянці ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища на території Гнідинцівської сільради Варвинського району Чернігівської області розташований щойно виявлений об'єкт культурної спадщини поселення «Гнідинці-1», охоронний № 7070-Чр, ІІ-І тис. до н. е., І тис. н. е., XI - І пол. XIII ст., який міститься за 2,2-2,6 км на південний захід від південної околиці с. Гнідинці Варвинського району Чернігівської області. Поселення було виявлене у 2003 року, взяте на облік наказом управління культури Чернігівської ОДА від 27.05.2003 року № 122, занесене до Переліку об'єктів культурної спадщини Чернігівської області наказом головного управління культури, туризму і охорони культурної спадщини Чернігівської ОДА від 24.10.2011 року № 217.

Відповідно до п.2 ст.14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на сьогодні поселення має статус щойно виявленого об'єкта культурної спадщини і підлягає охороні відповідно до чинного законодавства. Після археологічної розвідки, виконаної Дочірнім підприємством «Старожитності Полісся» Державного підприємства «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України на замовлення НГВУ «Чернігівнафтогаз», за їх зверненням (лист від 24.07.2017 року № 35) межі поселення було розширено до 47 га (затверджено наказом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської ОДА від 10.10.2017 року № 350).

З матеріалів справи вбачається, що траса нафтопроводу ГЗУ-4 - ГЗУ-1 на ділянці ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища проходить уздовж південної межі поселення «Гнідинці-1», зафіксованої станом на 24.07.2017 року. Облікова документація на поселення містить інформацію про стан його поверхні і наявні втрати, а саме факт розорювання поверхні під поле, заліснення схилів обводненої яруги, пошкодження території нафтопроводами і свердловинами. Всі ці дані говорять лише про часткове пошкодження поселення і аж ніяк про його знищення. При цьому, предмет охорони поселення втрачено лише на деяких ділянках і лінійних об'єктах, будівництво яких раніше не було погоджено і археологічні дослідження на яких не проводилися. Будь-яка територія поселення поза існуючими об'єктами ПАТ «Укрнафта» (навіть розташованим упритул до них) підлягає охороні і археологічним дослідженням у випадку нового будівництва.

Не дивлячись на те, що закон зворотної сили не має, і наказ МКУ від 11.03 2013 №158 не може бути застосований до взяття на облік об'єктів у 2003 та 2011 роках, Департамент надіслав Гнідинцівській сільській раді Повідомлення № 484 від 03.02.2017 про місцезнаходження на її території щойно виявленого об'єкта археології поселення «Гнідинці-1» і отримало поштове повідомлення про його вручення адресату 13.07.2017 року.

Так, НГВУ «Чернігівнафтогаз» ПАТ «Укрнафта» знало про наявність на вказаній території зазначеного об'єкта культурної спадщини, що підтверджується: листом ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 12.06.2017 року № 24 до Департаменту про заплановане будівництво нафтопроводу і необхідність забезпечити захист об'єктів культурної спадщини, листом Департаменту від 19.06.2017 року № 05-1690/8 про необхідність погодження будівництва, проведення археологічної розвідки і попередженням про неприпустимість будь-яких земляних робіт, пов'язаним із будівництвом, без погодження з Департаментом, листом НГВУ «Чернігівнафтогаз» від 30.05.2017 року № 22-12/1358 до ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України з проханням провести наукову археологічну експертизу земельної ділянки по трасі нафтопроводу на предмет з'ясування наявності (відсутності) археологічного культурного шару, встановлення площі його розповсюдження, культурно-хронологічної приналежності, договором від 07.06.2017 року № 38-СП на проведення археологічної розвідки (попередніх археологічних робіт), укладеним між ПАТ «Укрнафта» (Замовник) та ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України та актом приймання-здачі виконаних робіт, висновком з додатком (схемпланом) ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 24.07.2017 року № 37/38-СП та його листом від 24.07.2017 року № 34 про результати розвідки, де чітко вказано про наявність у межах будівництва поселення «Гнідинці-1», про необхідність погодження траси, укладання договору і проведення охоронних археологічних досліджень за кошти замовників робіт та недопустимість виконання будь-яких земляних робіт на території об'єкта археологічної спадщини, листом з додатками (схемплани) ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 24.07.2017 року № 34 про результати розвідки, де чітко вказано про наявність у межах будівництва поселення «Гнідинці-1», про проведення охоронних археологічних досліджень за кошти замовників робіт, про те, що будь-які земляні роботи призведуть до пошкодження або часткового знищення об'єкта, що є кримінально-караним діянням, та про недопустимість виконання будь-яких земляних робіт на території об'єкта археологічної спадщини, листом 3 додатками НГВУ «Чернігівнафтогаз» до Департаменту з проханням погодити будівництво (заміну) нафтопроводу ГЗУ-4 - ГЗУ-1 та свердловину № 260 Гнідинцівського родовища (лист від 18.07.2017 року № 22-12/1721), листом Департаменту від 01.08.2017 року № 15-1895/8 про необхідність погодження будівництва через Центр надання адміністративних послуг Чернігівської міської ради, наявними в матеріалах справи.

ПАТ «Укрнафта» не мало права розпочинати роботи з прокладання (заміни) траси нафтопроводу на ділянці ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища на території Гнідинцівської сільради Варвинського району Чернігівської області до закінчення охоронних археологічних досліджень і отримання дозволу на відновлення земляних робіт, оскільки це призвело б (і призвело) до знищення частини об'єкта.

Загальна довжина відритої траншеї під нафтопровід (капітальний ремонт шляхом прокладання паралельної лінії упритул до існуючої) становить 545 погонних метрів - 475 м від дороги у західній частині траси уздовж поселення у напрямку захід - схід та 70 м у східній частині, - ширина 1,5 м, глибина 1,8-2 м. Зафотофіксовано факт проходження траншеї паралельно старій трасі упритул до неї - із загальної ширини траншеї 1,5 м лише 0,5 м перевідкладені при облаштуванні існуючої траси. Таким чином, на ширину 1 м упродовж усієї відритої траншеї повністю знищений культурний шар і археологічні об'єкти вказаного поселення на загальній площі не менше 545 кв. м., завдавши збитків державному майну на суму орієнтовно 5 174 967,93 грн.

У відвалах та стінках траншеї під час проведення обстеження 06.09.2017, коли було складено акт про порушення і викликано поліцію, зібрані фрагменти ліпної та гончарної кераміки, уламок залізного ножа, зафіксовано розвали печини, які можуть свідчити на користь наявної печі від житлової будівлі.

ПАТ «Укрнафта» проігнорувало всі попередження, порушило норми законодавства, і знищило частину поселення «Гнідинці-1» у межах будівництва.

Враховуючи такі обставини, за зверненням Департаменту 06.09.2017 року Варвинським відділенням поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП в Чернігівській області було порушено кримінальне провадження за ст. 298 Кримінального кодексу України за фактом умисного незаконного знищення, руйнування або пошкодження об'єктів культурної спадщини чи їх частин (п. 2) (так званий непрямий умисел, коли порушник усвідомлює протиправність своїх дій, їх наслідків і байдуже ставиться до цього).

Посилання апелянта на необхідність проведення ремонтних робіт в зоні аварійної ситуації на нафтозбірному колекторі ГЗУ-4-ГЗУ-1 та ГЗУ-1 УПС-Гнідинці для відвернення загрози аварії, не заслуговують на увагу, оскільки акти про утворення свищів по тілу труби нафтопроводу, складені упродовж 2015-2017 років і надані суду НГВУ «Чернігівнафтогаз», не свідчать про аварійність ситуації, коли для попередження загрози життю людей і екологічної катастрофи роботи проводяться без будь-яких погоджень (так, як усувалися пориви у 46 випадках, вказаних у апеляційній скарзі), і не є підставою для порушення ст. 32 і 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини», уникнення погодження реконструкції траси і проведення охоронних археологічних досліджень. Так, НГВУ звернулося до ДП «Старожитності Полісся» щодо проведення археологічної розвідки у кінці травня 2017 року, а отримавши висновок за результатами розвідки і лист Департаменту про необхідність проведення охоронних археологічних досліджень, проігнорувало цю вимогу. Тобто від моменту звернення до початку робіт (орієнтовно кінець серпня) пройшло близько 3 місяців. Вказане спростовує твердження апелянта про аварійність та невідкладність робіт з реконструкції нафтопроводу.

Перевірка Гнідинцівського об'єкта НГВУ «Чернігівнафтогаз», проведена 22.02.2018 року на предмет дотримання вимог земельного законодавства, на яку посилається апелянт, не мала жодного стосунку до питань руйнування поселення і відсутність порушень пам'ятко охоронного законодавства не могла фіксувати.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про відмову в задоволені позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, рішення прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст. 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Нафтогазовидобувного управління «Чернігівнафтогаз» Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: Я.Б.Глущенко

О.Є.Пилипенко

Повний текст постанови виготовлено 04 липня 2018 року.