Постанова № 75046899, 02.07.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 липня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/4866/17

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М. М.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

- Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Овідіопольської селищної ради, Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання бездіяльності протиправною,

В С Т А Н О В И Л А :

21.09.2017 ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним ти скасування рішення Овідіопольської селищної ради від 01.02.2017 № 359-VIII, яким Овідіопольській селищній раді наданий дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки для розміщення котеджної забудови, орієнтованою площею 32 га, що знаходиться в АДРЕСА_1

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення прийнято за відсутності плану зонування територій смт Овідіополь, оприлюднене з порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», без зміни цільового призначення земельної ділянки.

Позивач також вважає, що зазначені порушення залишились поза увагою ГУ Держгеокадастру в Одеській області, до повноважень якого відноситься контроль за дотриманням земельного законодавства органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними і фізичними особами та охорони земель усіх категорій і форм власності, в зв'язку з чим просив визнати бездіяльність цього державного органу протиправним.

Овідіопольська селищна рада заперечувала проти позову та зазначала, що відповідно до генерального плану розміщення будівництва в смт Овідіополь, затвердженого рішенням селищної ради від 17.10.1996 № 57 та актуалізованого рішенням селищної ради від 19.03.2017 № 801- VI, за місцем розташування житлового масиву «Козацьке поле» передбачено будівництво спортивно-оздоровчого комплексу з парковою зоною відпочинку. Селищною радою замовлений на виконання новий генеральний план розвитку селища Овідіополь до складу якого входить план зонування території, яким, з урахуванням містобудівного обґрунтування розміщення котеджної забудови затвердженого рішенням селищної ради від 25.07.2008 року № 968-V, на житловому масиві «Козацьке поле» проектується будівництво індивідуальних житлових будинків з площею земельних ділянок до 0,1 га, благоустрій території, а також розміщення соціальних об'єктів. Відповідно до «Схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель Овідіопольського району Одеської області», що розроблена Одеським філіалом Державного інституту проектування садів та виноградників «Укрдіпросад», а також погоджена рішенням Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 23.12.2008 року № 1215 та затверджена рішенням Овідіопольської районної ради Одеської області від 05.03.2009 року № 433, на вищевказаній земельній ділянці проходять обмеження в охоронній зоні навколо об'єкта культурної спадщини (відповідно до статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», якими забороняється будь-яка діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини) та обмеження у санітарно-захисній зоні навколо кладовища (відповідно до частини другої статті 114 Земельного кодексу України забороняється будівництво житлових об'єктів, об'єктів соціальної інфраструктури та інших об'єктів, пов'язаних з постійним перебуванням людей).

З метою раціонального та ефективного використання земель смт.Овідіополь, забезпечення потреб мешканців нашого селища та у відповідності з тим, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, рішенням сесії № 359-VII від 01.02.2017 року Овідіопольській селищній раді надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки, орієнтовною площею 32 га, для розміщення котеджної забудов.

Головне управління Держгеокадастру в Одеській області також заперечував проти позову, зазначаючи, що для здійснення державного нагляду за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, у т.ч. за дотриманням Овідіопольською селищною радою вимог земельного законодавства та встановленого порядку і реалізації права на землю, використання земельних ділянок відповідно цільового призначення необхідні конкретні, передбачені законодавством підстави, в т.ч. звернення юридичних та фізичних осіб. Проте, позивач жодного разу не звертався до ГУ Держгеокадастру в Одеській області з клопотання щодо здійснення заходу державного нагляду. На підставі викладеного, відповідач просив у позові в частині, що заявлені до ГУ Держгеокадастру в Одеській області, відмовити.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити його позов в повному обсязі. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що висновки суду про недоведеність порушення прав позивача прийняттям оскаржуваного рішення є такими, що не ґрунтуються на фактичних обставинах справи. Внаслідок неповного з'ясування обставин справи поза увагою суду залишились обставини звернення позивача до Овідіопольської селищної ради ще до прийняття оскаржуваного рішення із заявою про виділення земельної ділянки, площею 2 га, за рахунок ділянки, яка оскаржуваним рішенням підлягала інвентаризації для розміщення на ній котеджної забудови. Судом також не надана оцінка доводам позивача, що оскаржуване рішення прийнято в порушення процедури, а саме не оприлюднено за 20 днів до дати його розгляду, наданий дозвіл на інвентаризацію землі для розміщення житлової забудови без зміни цільового призначення.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

31 січня 2017 року на офіційному веб-сайті Овідіопольської селищної ради розміщено запрошення мешканців Овідіополя на чергову сесію Овідіопольської селищної ради, яка відбудеться 1 лютого 2017 року о 10-й годині в залі засідань Овідіопольської районної ради (смт. Овідіополь, вул. Т.Шевченка, 169), в якому зазначено, що серед питань, що виносяться на сесію, є затвердження плану соціально-економічного розвитку селища Овідіополь, розгляд заяв щодо виділення земельних ділянок та інші питання, які є дуже важливими для мешканців селища.

01 лютого 2017 року за результатами поіменного голосування депутатів селищної ради на пленарному засіданні Овідіопольською селищною радою VІІ скликання ХV сесії прийнято рішення № 359-VІІ «Про надання Овідіопольській селищній раді дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки для розміщення котеджної забудови» (а.с.23, 116), яким на підставі ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 79-1 Земельного кодексу України, ст. ст. 35, 57 Закону України «Про землеустрій», постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2012 р. № 513 «Про затвердження Порядку проведення інвентаризації земель», рекомендацій постійної комісії з питань земельних відносин, адміністративно-територіального устрою та охорони навколишнього природного середовища, селищною радою вирішено:

1. Надати Овідіопольській селищній раді дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки орієнтовною площею 32 га для розміщення котеджної забудови (код КВЦПЗ: Секція В.02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що знаходиться в АДРЕСА_1

2. Зобов'язати Овідіопольського селищного голову здійснити державну реєстрацію права комунальної власності на вищевказану земельну ділянку.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з недоведеності позивачем порушення його особистих прав внаслідок прийняття селищною радою оскаржуваного рішення. Також суд вважав, що порушення порядку оприлюднення проекту рішення не свідчить про його незаконність по суті вирішеного питання.

Судова колегія не погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд враховує наведене нормативне регулювання та вимоги частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд враховує встановлений ст.3 Конституції України, ст.6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов'язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Відповідно до ч.1 ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Зазначене узгоджується зі ст.55 Конституції України.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Згідно з пунктом 4.1 частини четвертої цього Рішення, відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів державної влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів належними та допустимим доказами має довести саме позивач.

З матеріалів справи, а саме клопотання про поновлення строку звернення до суду та наданого до нього документа (а.с.13-18) вбачається, що в провадженні Овідіопольського районного суду Одеської області знаходиться інша адміністративна справа № 509/1350/17 за позовом ОСОБА_2 до Овідіопольської селищної ради про скасування рішення № 360-VII від 01.02.2017 року, яким серед інших йому відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки, площею 2 га, що знаходиться в АДРЕСА_1

В ході апеляційного розгляду встановлено, що 19.01.2017 року, тобто до ухвалення оскаржуваного в даному спорі рішення, позивач, як учасник АТО, подав до Овідіопольської селищної ради клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2 га, що знаходиться в АДРЕСА_1 В зв'язку із відмовою у наданні дозволу, позивач оскаржує рішення відповідача № 360-VII від 01.02.2017 року у справі № 509/1350/17, провадження по якій відкрито Овідіопольским районним судом Одеської області 21.04.2017 (а.с.211-219).

Як вбачається із заперечень Овідіопольської селищної ради на позовну заяву ОСОБА_2 у справі № 509/1350/17, однією з підстав відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є входження бажаної земельної ділянки у склад земельної ділянки, на яку вже надано дозвіл на розробку проектної документації на підставі рішення № 359-VII від 01.02.2017 (а.с.17-18).

Судова колегія погоджується з доводами апелянта, що вказані обставини беззаперечно доводять порушення рішенням селищної ради № 359-VII від 01.02.2017 право позивача на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Оцінюючи правомірність та законність прийнятого селищною радою рішення № 359-VII від 01.02.2017, судова колегія виходить з наступного.

Відповідно до ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування" проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Положеннями частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

За змістом пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" органи місцевого самоврядування є розпорядниками інформації для цілей цього Закону.

Пунктом 1 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" зобов'язано розпорядників інформації оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції проект рішення № 359-VII "Про надання Овідіопольській селищній раді дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки для розміщення котеджної забудови" відповідачем на своїй веб-сторінці (http://ovidiopol-selrada.odessa.gov.ua/) опубліковано 31 січня 2017, за день до його прийняття, тобто з порушенням передбаченого частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" двадцятиденного строку до дати його розгляду з метою прийняття.

Відповідач не посилається на обставини виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, які дозволяють оприлюднення проектів актів негайно після їх підготовки.

Наведене свідчить про порушення відповідачем при прийнятті спірного рішення обов'язкової процедури його оприлюднення, та як наслідок, порушення відповідачем приписів частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Судова колегія погоджується з доводами апелянта, що за відсутності плану зонування території (зонінгу) смт Овідіополь, відповідач не мав повноважень на прийняття оскаржуваного рішення.

Так, відповідно до ч.3 ст.24 Закону України "Про регулювання містобудівної діляьності" від 17.02.2011 № 3038-VI у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:

1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;

2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону;

3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об'єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв'язку);

5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів;

6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об'єктів.

Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка:

- розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);

- віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.

Як вбачається з матеріалів справи, а саме з відповіді Овідіопольської селищної ради на адресу позивача від 15.08.2017 № ЗПІ-18, селищною радою у відповідності з п.1.3 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіонрозвитку України від 16.11.2011 № 290 та зареєстрованого в Мінюсті України 20.12.2011 за № 1468/20206, замовлений план зонування території (зонінгу) у складі генерального плану розвитку смт Овідіополь, який станом на 01.02.2017 не затверджений (а.с.24).

Наведені обставини підтверджують факт відсутності плану зонування території смт Овідіополь, затвердженого відповідно до вимог Закону № 3038-VI, що виключало для відповідача можливість прийняття оскаржуваного рішення щодо передачі земельної ділянки із земель комунальної власності під житлову забудову.

Посилання відповідача, що рішенням Овідіопольської селищної ради від 19.03.2013 № 801-VI вирішено визнати актуальним та можливим для подальшого використання Генерального плану, затвердженого рішенням Овідіопольської селищної ради від 17.10.1996 № 57, судова колегія вважає неприйнятними.

Так, згідно зі ст. 17, п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Одночасно ст.19 цього ж Закону передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі, та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід'ємною частиною детального плану території.

Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що наявність лише генерального плану смт Овідіополь за відсутності детального плану території або плану зонування не дає селищній раді законних підстав для прийняття рішення щодо передачі земельної ділянки із земель комунальної власності під житлову забудову.

Слушними є доводи апелянта, що відповідно до даних Держгеокадастру, земельна ділянка, на яку наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою рішення № 359 від 01.02.2017, обліковується як земля для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та до 01.01.2016 перебувала в оренді гр.ОСОБА_3 на підстав договору оренди, що підтверджується листом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 27.02.2017 № 18-15-0.8-1922/2-17 (а.с.25).

Обставини віднесення зазначеної земельної ділянки до земель сільгосппризначення (рілля), підтверджується і розпорядженнями Овідіопольської районної державної адміністрації від 14.09.2011 № 971 та від 12.01.2012 № 34, якими затверджені переліки земельних ділянок, що залишаються в державній власності, та тих, що передаються до земель комунальної власності.

З урахуванням положень ч.4 ст.24 Закону № 3038-VI, яка визначає, що зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється, спірна земельні ділянка може бути предметом передачі під житлову забудову лише в разі зміни її цільового призначення планом зонування території або детальним планом.

Оцінюючи викладені обставини, судова колегія приходить до висновку про прийняття селищною радою оскаржуваного рішення № 359-VII від 01.02.2017 відбулось в порушення вимог закону, що є підставою для його скасування.

Судом першої інстанції надана невірна правова оцінка обставинам справи, не враховані наведені норми права, що призвело до прийняття помилкового рішення частині, що стосується оскарження рішення селищної ради.

Відповідно до ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції в частині відмови у позові щодо визнання протиправним і скасування рішення селищної ради підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення в цій частині позовних вимог.

В ході апеляційного розгляду представник апелянта не підтримав доводи апеляційної скарги щодо оскарження рішення в частині позовних вимог, що пред'явлені до ГУ Держгеокадастру в Одеській області.

Враховуючи, що висновки суду щодо відмови у позові в цій частині обґрунтовані відсутністю порушення прав та інтересів позивача з боку зазначеного відповідача, та апелянт проти цього не заперечує, судова колегія вважає, що рішення в цій частині прийнято правильно та підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, судова колегія -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року - скасувати в частині відмови у позові про визнання протиправним та скасування рішення селищної ради.

В цій частині прийняти нову постанову про задоволення позову.

Визнати протиправним та скасувати рішення Овідіопольської селищної ради № 359-VII від 01.02.2017 "Про надання Овідіопольській селищній раді дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки для розміщення котеджної забудови".

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 02 липня 2018 року.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко