Постанова № 74899874, 21.06.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 червня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/6452/17

Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Андрухів В. В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Стас Л.В.

суддів - Турецької І.О., Косцової І.П.

за участю секретаря – Худика С.А.

за участю представника апелянта –ОСОБА_1

за участю представника відповідача –ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року по справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 про зобов’язання суб’єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки дотримання (виконання) законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки і цивільного захисту,-

ВСТАНОВИВ:

13.12.2017 року Головне управління ДСНС України в Одеській області звернулось до суду з адміністративним позовом до фізичної-особи підприємця ОСОБА_3, в якому просило зобов’язати суб’єкта господарювання - ФОП ОСОБА_3 забезпечити допуск державного інспектора управління запобігання надзвичайним ситуаціям ГУ ДСНС України в Одеській області до здійснення позапланової перевірки території, будівель, споруд та приміщень ФОП ОСОБА_3, розташованих за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 19.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що до ГУ ДСНС України в Одеській області надійшла колективна скарга від громадян ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 17, стосовно порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки готелю "Одеський дворик" (ФОП ОСОБА_3О.), що обґрунтованість даного звернення визначила Державна регуляторна служба України відповідно до Закону України "Про тимчасові особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", яка надала погодження на проведення перевірки.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року – в задоволенні позову – відмовлено.

В апеляційній скарзі, Головне управління ДСНС України в Одеській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду від 12 лютого 2018 року –скасувати, прийняти нову постанову про задоволення позову. Доводи апеляційної скарги обґрунтовані наявністю у позивача повноважень на звернення до суду з даним позовом з посиланням на Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки №1337 від 02.11.2015 року (далі - Порядок №1337). Також скаржник зазначає, що статтею 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено право органу державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю).

Відповідач не реалізував своє процесуальне право подання відзиву на апеляційну

скаргу.

Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 30.10.2017 року ГУ ДСНС України в Одеській області звернулось з листом до директора Департаменту запобігання надзвичайним ситуаціям ДСНС України, в якому зазначило, що до ГУ ДСНС України в Одеській області надійшла колективна скарга від громадян ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 стосовно порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки готелю "Одеський дворик" (ФОП ОСОБА_3О.) за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 19, та просило, з метою надання обґрунтованої відповіді заявнику, розглянути питання щодо доцільності проведення позапланової перевірки вказаного об’єкту (а.с. 56).

14.11.2017 року на адресу ГУ ДСНС України в Одеській області надійшов лист Державної служби з надзвичайних ситуацій від 03.11.2017 року за вих. №26-15647/261, яким повідомлено про направлення запиту щодо доцільності проведення позапланової перевірки об’єкта за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 19 до Державної регуляторної служби України (а.с. 55).

17.11.2017 року голова Державної регуляторної служби України видала погодження №10209, яким погодила проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення її законних прав суб’єктом господарювання ФОП ОСОБА_3 (а.с. 12).

Наказом в.о. начальника ГУ ДСНС України в Одеській області "Про проведення позапланової перевірки" №447 від 23.11.2017 року, наказано здійснити позаплановий захід державного нагляду (контролю) суб’єкта господарювання ФОП ОСОБА_3 у термін з 24 по 27 листопада 2017 року, згідно додатку (а.с. 11).

23.11.2017 року заступником начальника ГУ запобігання надзвичайним ситуаціям ДСНС України в Одеській області видано посвідчення №374 на проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_3 за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 19 (а.с. 10).

У зв'язку з недопущенням суб’єктом господарювання до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області, останніми було складно примірний акт від 24.11.2017 року про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки (а.с. 13).

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (як в діючій редакції КАС України, так і в редакції Кодексу, яка діяла на час звернення позивача до суду), а тому за відсутності закону, який би передбачав право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом про зобов’язання суб’єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення позапланової перевірки, позовні вимоги Головного управління ДСНС України в Одеській області є безпідставними та не підлягають задоволенню.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанцій норм матеріального та процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів погоджується з висновком суду з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до ст.1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно абз.6 ст.3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Відповідно до ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров’ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Відповідно до ч.2 ст.8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов'язані, зокрема, дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Згідно ст.10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", суб’єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства.

Колегія суддів не входить в обговорення та оцінку законності самої перевірки, оскільки це не є предметом оскарження, а з’ясуванню підлягає законність дій відповідача щодо не допуску до перевірки та право суб’єкту владних повноважень на адміністративний позов.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, в редакції діючій до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з ч.2 ст.2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Відповідно до ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Правовий аналіз пунктів 1 - 4 ч. 4 ст. 50 КАС України свідчить, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень. Крім того, п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Вказаний висновок кореспондується з нормами пункту 5 частини другої статті 17 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Статтею 19 Конституції України також закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи повноваження Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області на звернення до суду з даним позовом, суд першої інстанції правильно визначився якими законами регулюються повноваження Позивача на проведення перевірок та вжиття відповідних заходів, а саме - Кодекс цивільного захисту України та Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - №877-V).

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені зокрема статтею 67 Кодексу цивільного захисту України. Пунктом 12 вказаної статті передбачено, що до них належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту кореспондує пп. 48 п. 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також пп. 35 п. 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 21.09.2017 року №507 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області.

Крім того, підпунктом 73 пункту 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, затвердженого наказом ДСНС України від 21.09.2017 року №507, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС в Одеській області має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Натомість, як вірно зазначив суд першої інстанції, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом №877-V, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, - забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки.

Відповідно до ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому апеляційна скарга не містить посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Керуючись 34, 242, 243, 246, 308, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області – залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року по справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 про зобов’язання суб’єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки дотримання (виконання) законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки і цивільного захисту,- залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дата складення повного судового рішення 22.06.2018р.

Суддя – доповідач :

Судді: