Рішення № 74897716, 14.06.2018, Сумський окружний адміністративний суд

С У М С Ь К И Й О К Р У Ж Н И Й А Д М І Н І С Т Р А Т И В Н И Й С У Д

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 червня 2018 р. Справа № 818/261/18

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Шаповала М.М.,

за участю секретаря судового засідання - І.С. Іуткіної,

позивачки - ОСОБА_2,

представника І відповідача - Н.Г. Дяченко,

представника ІІ відповідача - О.В. Гришака,

представника третьої особи: комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" - А.О. Стрижака,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 818/261/18 за позовом ОСОБА_2 до Сумської обласної ради, Сумської обласної державної адміністрації, треті особи на стороні відповідача - комунальний заклад Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", Міністерство екології та природних ресурсів України, про визнання протиправним та нечинним рішення Сумської обласної ради і розпорядження Сумської обласної державної адміністрації,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом, в якому просить визнати протиправними та нечинними:

1) рішення другої позачергової сесії двадцять другого скликання Сумської обласної ради народних депутатів від 13.10.1994 "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій";

2) розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 14.12.1995 № 237 "Про розширення мережі природно-заповідного фонду";

3) рішення сьомої сесії сьомого скликання Сумської обласної ради від 07.10.2016 "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський".

Свої вимоги позивачка мотивує тим, що оскаржувані рішення та розпорядження, прийняті з порушеннями норм чинного на той момент законодавства, спрямовані на встановлення особливого статусу та режиму територіям (визначення норм і правил природокористування, характер допустимої діяльності), зокрема і на території м. Путивль та Путивльського району Сумської області, мешканцем якого являється ОСОБА_2, у зв'язку з чим, її права будуть обмежені режимом користування землею на території парку. На думку позивачки, оскільки оскаржувані рішення та розпорядження є нормативно - правовими актами, то при розгляді справи повинні застосовуватися норми ст. 264 КАС України.

Позивачка у судовому засіданні позовні вимоги підтримала, просила задовольнити ї у повному обсязі.

Представник Сумської обласної ради у судовому засідання проти позовних вимог заперечував, зазначив, що оскаржувані рішення прийняті у межах, на підставі та у спосіб, визначений законами України, порушень законодавства при їх прийнятті не було. Рішення вичерпали свою дію фактом застосування, у зв'язку з чим підстави для визнання їх неправомірними та нечинними відсутні.

Позивачка, вважаючи оскаржувані рішення неправомірними не зазначила в чому саме порушено її особисті права та яким чином рішення впливають на її права та законні інтереси. Крім того, на думку представника відповідача Сумської обласної ради, позивачка пропустила шестимісячний строк звернення з позовом, оскільки оскаржувані рішення не містять норм права, вони є актами застосування наданих відповідачу законодавством повноважень, у зв'язку з чим, відсутні підстави застосування норм ст. 264 КАС України. Доказів наявності об'єктивності причин, що перешкоджали б своєчасно звернутися до суду, позивачка не надала. У задоволенні позовних вимог просив відмовити.

Представник Сумської обласної державної адміністрації в судовому засіданні проти позовних вимог заперечував, зазначив, що оскаржуване розпорядження видане відповідачем на реалізацію наданих йому повноважень, відповідно до норм Положення про місцеву державну адміністрацію, затвердженого Указом Президента України від 14.04.1992 № 252/92 у частині затвердження переліку цінних природних територій та об'єктів, які включаються до мережі природо - заповідного фонду, розпорядження має одноразовий характер. Позивачка не надала доказів підтверджуючих, що вищезазначена земельна ділянка розташована саме на території комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський". У задоволенні позовних вимог просив відмовити.

Представник третьої особи, комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", у судовому засіданні проти позовних вимог заперечував, просив у їх задоволенні відмовити, зазначив, що рішення від 07.10.2016 не стосується земельних прав позивачки вказаних у позові та ніяким чином не впливає на їх реалізацію. Крім того, оскаржувані рішення та розпорядження відповідачів не є нормативно - правовими актами, а є правовими актами індивідуальної дії, у зв'язку з чим до них застосовуються положення ст. 122 КАС України. Рішення Сумської обласної ради від 07.10.2016 "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" було офіційно оприлюднено у жовтня 2016 року на офіційному веб - сайті Сумської обласної ради. Позивачка повинна була дізнатися про порушення свої прав, свобод та інтересів з часу такого опублікування, у зв'язку з чим, на думку представника третьої особи, нею строк звернення до суду із позовом пропущено.

Представник третьої особи, Міністерства екології та природних ресурсів України, у судове засідання не з'явився, надав до суду пояснення у яких заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначив, що оскаржувані рішення прийняті відповідачами з метою реалізації функцій держави щодо збереження природно - заповідного фонду та спрямовані на реалізацію положень Конституції України, Закону України "Про природно - заповідний фонд". Права на користування земельною ділянкою позивачкою не доведені. Просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи, оцінивши зібрані по справі докази в їх сукупності, суд визнає, що позовні вимоги задоволенню не підлягають, виходячи із наступного.

13.10.1994 на другій позачерговій сесії двадцять другого скликання Сумської обласної Ради народних депутатів прийнято рішення "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій" (а.с.11-14), яким затверджено перелік цінних природних територій та об'єктів, що резервуються для першочерговості організації у 1994-1996 роках нових та розширення існуючих природних заповідників, заказників, регіонального ландшафтного парку загальнодержавного та місцевого значення, зобов'язано землевласників і землекористувачів, землі яких зарезервовані для наступного заповідання, додержуватися режиму їх охорони та використання згідно з чинним законодавством та управлінню охорони навколишнього природного середовища по Сумській області за участю наукових закладів забезпечити розробку проектів і підготовку інших матеріалів для організації в межах зарезервованих територій природних заповідників та інших заповідних об'єктів.

Відповідно до статті 51 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.06.1992, № 2456-XII в редакції, що діяла в період з 1992 року до 14.12.1999 року, підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об'єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал.

До клопотань додаються документи, що підтверджують та доповнюють обґрунтування необхідності створення чи оголошення територій або об'єктів природно-заповідного фонду.

В матеріалах справи (Т.2, а.с. 85-138) мається "Отчёт о научно-исследовательской работе по теме "Обследование долины рек Сейм и Клевень в пределах Бурынского, Путивльского, Конотопского и Кролевецкого районов Сумской области с целью составления научной характеристики и обоснования необходимости заповедования этой территории", розроблений в 1992 році Сумським державним педагогічним інститутом ім. А.С. Макаренка. Це клопотання схвалене Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища Сумської області 12.10.1992 року, що відповідає вимогам статті 52 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" в чинній на той час редакції. Вищевказаний звіт суд визнає відповідним клопотанням наукової установи про створення об'єктів природно-заповідного фонду.

Указом Президента України № 252/92 від 14 квітня 1992 року було затверджено Положення про місцеву державну адміністрацію, згідно якого (пункту 3 Розділу І, підпункт 4 пункту 21 Розділу ІІІ) обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації становлять єдину систему державної виконавчої влади на місцях.

Обласна, Київська та Севастопольська міська, районна, районна у містах Києві та Севастополі державна адміністрація у галузі використання й охорони земель, інших природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища видає розпорядження про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

14.12.1995 головою Сумської обласної державної адміністрації видано розпорядження № 237 "Про розширення мережі природно-заповідного фонду" (а.с.15) п.1 та п. 2 якого, затверджено перелік цінних природних територій та об'єктів, які включаються до мережі природно - заповідного фонду і доповнити ним державний кадастр територій і об'єктів природно заповідного фонду області, затверджений рішенням Ради народних депутатів від 13.10.1994 та зобов'язано землевласників і землекористувачів, землі яких заповідаються, додержуватися режиму їх охорони та використання згідно з чинним законодавством.

07.10.2016 на сьомій сесії сьомого скликання Сумської обласної ради відповідно до Закону України "Про природно - заповідний фонд", розпорядження голови Сумської обласної державної адміністрації від 14.12.1995 № 237 прийнято рішення "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" (а.с. 46).

Позивачка стверджує, під час прийняття рішення "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій" від 13.10.1994 та від 07.10.2016 "Про утворення комунального закладу Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" відповідачами було порушено вимоги Закону України "Про природно - заповідний фонд", в редакції від 04.06.1993 року.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом 10 ст. 59 Закону передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до статей 3, 4 Закону України "Про природно-заповідний фонд" до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища.

Території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю Українського народу.

Регіональні ландшафтні парки, зони - буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності Українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України.

Статтею 7 Закону передбачено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об'єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.

Згідно ст. 11 Закону, уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Розділом VII Закону визначено порядок створення та оголошення територій та об'єктів природно - заповідного фонду.

Відповідно до ст. 54, зміна меж, категорії та скасування статусу територій об'єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51 - 53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на підставі відповідного експертного висновку.

Згідно ст. 51 Закону, підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися: обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об'єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал. До клопотань додаються документи, що підтверджують та доповнюють обґрунтування необхідності створення чи оголошення територій або об'єктів природно-заповідного фонду (частина перша статті 51 у редакції Закону України від 22.03.2018 р. № 2362-VIII).

Частиною 3 ст. 53 рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Стаття 55 Закону (в редакції від 05.05.1993 ) передбачала, що з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання природних територій та об'єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів проводиться їх резервування.

Території, що резервуються з метою наступного заповідання, залишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і використовуються за цільовим призначенням з додержанням особливих вимог охорони навколишнього природного середовища, що визначаються рішеннями про резервування. При цьому власникам та користувачам природних ресурсів з метою відшкодування збитків, пов'язаних з обмеженням господарської діяльності, можуть встановлюватися пільги з урахуванням статті 49 цього Закону.

Рішення про резервування приймаються органами, уповноваженими приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду на основі статті 53 цього Закону.

Проаналізувавши вищевказані норми, суд зазначає, що оскаржувані рішення прийняті у відповідності до норм чинного на момент їх прийняття законодавства, оскільки ст. 55 Закону України "Про природно-заповідний фонд" у редакції від 05.05.1993 вимоги щодо підготовки і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду не містила. Рішення та розпорядження прийняті з метою реалізації функцій держави щодо збереження природо - заповідного фонду, спрямовані на реалізацію положень щодо збереження цінних природних комплексів і об'єктів, генофонду тваринного, рослинного світу, місцезнаходжень рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення видів тварин і рослин.

Крім того, звернувшись до суду позивачка свої вимоги обґрунтовує тим, що вищевказані рішення та розпорядження порушують її права та законні інтереси.

Суд зазначає, що відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За частиною 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Таким чином у кожному випадку порушення суб'єктом владних повноважень прав та свобод фізичних та юридичних осіб, за умови звернення останніх до суду, суд зобов'язаний перевірити такі рішення, дії чи бездіяльність на предмет дотримання вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, та у разі необхідності захистити право особи шляхом розгляду та вирішення адміністративної справи відповідно до вимог закону.

При цьому для захисту судом прав позивача необхідно встановити, що рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень завдали безпосередньої шкоди правам особи (позивача), тобто дії/бездіяльність повинні бути вчинені/не вчинені відносно конкретної особи, яка звернулась до суду. Крім того такі рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень повинні породжувати для позивача певні негативні наслідки.

Саме за таких умов між суб'єктом владних повноважень та особою, що завернулась до суду виникають спірні правовідносини, які підлягають захисту адміністративним судом.

З огляду на встановлені обставини справи та пояснення сторін, судом не встановлено, які саме права та законні інтереси ОСОБА_2 було порушено відповідачами. Таким чином, права позивачки не порушено, вимоги є передчасними, у зв'язку із чим суд відмовляє у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Сумської обласної ради, Сумської обласної державної адміністрації, треті особи на стороні відповідача: комунальний заклад Сумської обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", Міністерство екології та природних ресурсів України про визнання протиправними та нечинними рішення Сумської обласної ради та розпорядження голови Сумської обласної адміністрації відмовити в повному обсязі.

Рішення може бути оскаржено до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено 25 червня 2018 року.

Суддя М.М. Шаповал