Постанова № 74870227, 20.06.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 червня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/2218/17

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Запорожана Д.В.

- Яковлева О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_2, Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання неправомірною відмови, зобов'язання вчинити певні дії,

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача, в якому просив визнати неправомірною відмову Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянину України ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га ріллі в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

Також позивач просив зобов'язати Управління надати громадянину України ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 на ріллі в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться у постійному користуванні голови фермерського господарства громадянина України Сахна Юрія Федоровича на підставі державного акта серії НОМЕР_1, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 453, виданого 01.02.1995.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач, в порушення вимог Конституції України, Земельного кодексу України, відмовив у наданні відповідного дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, з огляду на таке.

З метою захисту прав суб'єкта звернення від ймовірних зволікань з боку відповідного органу виконавчої влади під час розгляду клопотань (заяв) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки законодавець передбачив у статті 118 Земельного кодексу України автоматичну можливість отримання такого дозволу внаслідок «мовчазної згоди» (ненадання відповіді у місячний строк).

Відповідно до затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, Управління 27.06.2017 видало наказ № 130, яким був затверджений перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Миколаївської області, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ кварталі 2017 року.

Відповідач також вказував на те, що відмова позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою обумовлена положеннями Постанови № 413 і відповідає частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, оскільки зазначена позивачем у клопотанні земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України.

Крім того, Управління зазначило, що позивач не позбавлений права на отримання бажаної земельної ділянки за умови формування за результатами аукціонів достатнього ліміту площі земельних ділянок для безоплатної приватизації на території району. Крім того, прийняття судом рішення про зобов'язання відповідача надати дозвіл свідчитиме про втручання суду в діяльність органу виконавчої влади.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, що полягає у не розгляді по суті заяви ОСОБА_2 від 31.05.2017.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути, відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, заяву ОСОБА_2 від 31.05.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га ріллі в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться у постійному користуванні голови фермерського господарства Сахно Юрія Федоровича на підставі державного акта серії НОМЕР_1, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 453, виданого 01.02.1995.

В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням ОСОБА_2 звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити заявлені вимоги у повному обсязі, а саме: визнати неправомірною відмову відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність, а також зобов'язати відповідача надати такий дозвіл.

Апеляційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що законодавством визначено єдину підставу для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки - невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів. Оскільки у своєму листі Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області, яким повідомлено позивача про відмову у наданні дозволу, не міститься посилання на невідповідність місця розташування земельної ділянки як підстави для прийняття такого рішення, відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є необґрунтованою та неправомірною.

ОСОБА_2 також вважає, що в даному випадку ефективним способом правового захисту є не тільки визнання вказаної відмови у задоволенні заяви (клопотання) неправомірною, а зобов'язання ГУ Держгеокадастру в Миколаївській області задовольнити вказане клопотання.

Головним управлінням Держгеокадастру в Миколаївській області також подано апеляційну скаргу на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року, просить скасувати її та прийняти нову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 в повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувані дії були вчинені Головним управлінням на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації на виконання Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Враховуючи те, що дію Стратегії не зупинено, вона не визнана Конституційним Судом України такою, що не відповідає Конституції України, не скасована у встановленому законодавством порядку, як така, що не відповідає законам України, тобто є діючим нормативно-правовим актом обов'язковим до виконання Держгеокадастру та його територіальними органами, неможливо визнати дії, вчинені у відповідності до Стратегії, протиправними.

Згідно до вимог п.2 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки у судове засідання не прибули сторони, які беруть участь у справі, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_2 підлягає задоволенню, апеляційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області - залишенню без задоволення, з наступних підстав.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

ОСОБА_2 є членом фермерського господарства, просить надати йому земельну ділянку, яка є складовою частиною земельної ділянки, яка знаходиться на праві постійного користування у фермерського господарства Сахно Ю.Ф.

31.05.2017 Управлінням було отримано заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні Сахна Ю.Ф. в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

До заяви позивачем було додано: погодження Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою; викопіювання місцезнаходження земельної ділянки з прив'язкою до населеного пункту; засвідчену згоду землекористувача - Сахно Ю.Ф.; засвідчену копію державного акта на право постійного користування землею; копії паспорта та картки платника податків.

21.07.2017 Управлінням направлено позивачу лист «Про розгляд заяви», в якому зазначено, що земельна ділянка не входить до визначеного Управлінням переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації у ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області.

За таких обставин, Управління, з посиланням на частину сьому статті 118 Земельного кодексу України, повідомило позивача про неможливість вирішення порушеного у зверненні питання у ІІІ кварталі 2017 року.

Вважаючи відмову Управління у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства неправомірною та такою, що порушує права ОСОБА_2, останній звернувся до суду із вказаним позовом.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ч. 2 ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно до положень ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення зокрема особистого селянського господарства, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

Частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно до пункту «б» частини 1 статті 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - у розмірі не більше 2,0 гектара.

Відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України).

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає та враховує наступне.

ОБҐРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Вирішуючи справу суд першої інстанції констатував, що Управлінням не виконано обов'язок щодо розгляду заяви ОСОБА_2 Так, не був дотриманий місячний строк, та, крім того, лист не є мотивованою відмовою у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки, виходячи з його змісту, Управління клопотання позивача не розглянуло та зазначило, що «… Головне управління не вбачає за можливе вирішення порушеного у Вашому зверненні питання …».

У зв'язку з цим, суд першої інстанції прийшов до висновку про протиправну бездіяльність Управління під час розгляду заяви, і, відповідно, про необхідність зобов'язання Управління розглянути цю заяву згідно з вимогами частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

Задовольняючи позовні частково суд першої інстанції виходив з того, що відновленням порушених прав позивача є зобов'язання Управління розглянути заяву відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. При цьому вимога про зобов'язання Управління надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки, на думку суду першої інстанції, задоволенню не підлягає, оскільки це буде втручанням у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо визначення належного способу захисту прав позивача у вигляді зобов'язання Управління повторно розглянути клопотання позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, виходячи з наступного.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд має врахувати наведене нормативне регулювання та вимоги ч. 2 ст. 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Спосіб захисту у сфері публічно-правових відносин визначає позивач та відповідно д п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України позов може містити вимоги про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Вирішуючи питання щодо можливості зобов'язання відповідача надати дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою, колегія суддів вважає, що в даному випадку відсутні підстави втручання суду у дискреційні повноваження відповідача.

Відповідно до рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді № R(80)2, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращім за даних обставин.

Тобто, суб'єкт може вільно обирати між двома чи більшою кількістю альтернатив, кожна з яких буде правомірною. Якщо ж правомірним може вважатися лише один варіант поведінки, дискреційні повноваження відсутні.

Під час розгляду даної справи судом не були встановлені обставини неможливості видачі позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме: заборона щодо приватизації земельних ділянок, які розташовані в певному місці (на певній території) щодо якого існує законодавчо визначена заборона на передачу земельних ділянок для тієї чи іншої мети - заборона виділення земельних ділянок в зоні відчуження, заборона виділення земельних ділянок в прибережних смугах, захисних зонах, включення земельної ділянки до генерального плану та іншої містобудівної документації, щодо використання для певної мети.

Єдиною підставою для відмови у наданні дозволу відповідач зазначив відсутність земельної ділянки, яку бажає отримати позивач, у переліку, що складається відповідачем відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, що не може вважатись належною підставою для відмови.

Враховуючи викладені обставини колегія суддів вважає, що в даному випадку Управління має лише один з можливих варіантів поведінки, який має правову підставу. Обидва варіанти можливих рішень не можуть бути одночасно юридично допустимими, тому фактично відсутній вільний вибір між ними. Правомірним може вважатися тільки один з них - той, що відповідає визначеним у законодавстві підставам - надання дозволу, про якій просить позивач.

В даному випадку відсутній адміністративний розсуд суб'єкта владних повноважень, а навпаки, його повноваження в питанні видачі дозволу регламентовані і можливість для відмови у наданні дозволу обмежена єдиним випадком (невідповідність розташування об'єкта вимогам законів).

Оскільки у листі Управління, відповідно до якого позивача повідомлено про відмову у наданні дозволу, не міститься посилання на невідповідність місця розташування земельної ділянки як підстави для прийняття такого рішення, відмова Управління у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є необґрунтованою, неправомірною та не дає громадянину змоги реалізувати своє законне право на отримання земельної ділянки у власність.

Крім того, колегія суддів враховує той факт, що позивач є членом фермерського господарства, просить надати йому земельну ділянку, яка є складовою частиною земельної ділянки, яка знаходиться на праві постійного користування у фермерського господарства. Ця земельна ділянка не могла бути включена відповідачем до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України, оскільки вона вже є об'єктом цивільних прав і використовується на законних підставах фермерським господарством. При цьому, за змістом ЗК України, а також Стратегії, до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України, відповідачем включаються вільні від прав власності, володіння чи користування земельні ділянки.

Таким чином, судом першої інстанції було надано невірну оцінку обставинам справи, у зв'язку з чим прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині зобов'язання відповідача надати дозвіл.

Завданням суду є не лише захист прав і свобод людини, але й такий захист, який би призвів до ефективного поновлення порушеного права. В даному випадку ефективним способом правового захисту є не тільки визнання відмови у задоволенні заяви (клопотання) неправомірною, а й зобов'язання Управління задовольнити вказану заяву (клопотання).

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 317 КАС України постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з прийняттям в цій частині нової постанови про задоволення позову.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Відповідач свою позицію суду не доказав та не обґрунтував її.

Оскільки судом першої інстанції постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, це є підставою для її скасування та прийняття нової постанови про залишення без розгляду позовних вимог позивача.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 317; 321; 322; 325, 329 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити.

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області - залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року скасувати в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути заяву ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою задовольнити позов ОСОБА_2.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області із земель державної власності, які знаходяться у постійному користуванні громадянина Сахно Юрія Федоровича на підставі державного акту на право постійного користування землею серії НОМЕР_1, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 453, виданого 01.02.1995.

В іншій частині постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Головуючий суддя Джабурія О.В.Судді Яковлєв О.В. Запорожан Д.В.