Рішення № 74868026, 05.05.2018, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 травня 2018 року м. Київ № 362/2592/17

Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу позовом ОСОБА_1 до Васильківської районної державної адміністрації Київської області в особі відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців про зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

позивачка звернулась до суду з позовом, в якому просила зобов'язати Васильківську районну державну адміністрацію Київської області в особі відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права - Дослідницької селищної територіальної громади смт. Дослідницьке Васильківського району Київської області.

Своє звернення ОСОБА_1 вмотивувала тим, що відповідач безпідставно відмовив у державній реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи публічного права, чим порушив положення ст.ст.3, 28 ОСОБА_2 України "Про реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань".

У письмових запереченнях на позовну заяву відповідач вказав, що ОСОБА_2 України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" не передбачено для державної реєстрації такої організаційно-правової форми юридичної особи, як юридична особа публічного права згідно із класифікацією організаційно-правових форм господарювання і тому, відсутня технічна можливість для проведення реєстраційної дії.

Додатково пояснив, що порядок організації та діяльності місцевих рад визначається Конституцією, ОСОБА_2 України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статутами територіальних громад. Представницький орган місцевого самоврядування в межах ОСОБА_2 України "Про місцеве самоврядування в Україні" може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Статут територіальної громади не потрібно ототожнювати зі статутом товариств, інших суб'єктів господарювання, які є установчими документами. Правосуб'єктність територіальної громади виникає і реалізується на підставі закону. Умови та порядок державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, визначено Положенням про державну реєстрацію статутів територіальних громад, затвердженого постановою КМУ №1150 від 27.11.1998 р. Реєстрація статутів територіальних громад здійснюється відповідними Головними територіальними управліннями юстиції. Прийняття та видача документів проводиться через центри надання адміністративних послуг. У разі прийняття рішення про реєстрацію статуту, ГТУЮ видає свідоцтво про його державну реєстрацію. Ці відомості вносяться до реєстру статутів, який ведеться органом, що здійснює реєстрацію. Інформацію про зареєстровані статути відповідний орган подає органу державної статистики. Отже, чинним законодавством не передбачена реєстрація територіальної громади як юридичної особи публічного права, тому вважає, що у

задоволенні позову слід відмовити.

Вивчивши подані сторонами докази та аргументи, з наданням їм відповідної правової оцінки, судом встановлені наступні обставини:

27.03.2016 р., на загальних зборах Дослідницької селищної територіальної громади був затверджений статут, який визначено її основним нормативно-правовим актом. Статут затверджений сесією Дослідницької селищної ради 05.04.2016 р., а 30.03.2017 р. зареєстрований відділом державної реєстрації юридичних та фізичних осіб- підприємців, друкованих засобів масової інформації та легалізації громадських формувань ГТУЮ у Київській області.

19.04.2017 р., за рішенням сесії Дослідницької селищної ради до відповідача була подана заява про реєстрацію Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи публічного права та пакет документів для проведення реєстраційних дій.

17.05.2017 р., на адресу голови Дослідницької селищної ради ОСОБА_1 надійшов лист відповідача від 13.05.2017 р. за вих. №60/14-06, яким відмовлено у проведенні реєстрації з тих підстав, що: по-перше, стаття 140 Конституції України не передбачає реєстрацію таких громадських утворень чи інші формалізовані дії з їх легалізації; по-друге, чинним законодавством не встановлена для реєстрації така організаційно-правова форма як юридична особа публічного права.

Не погоджуючись з відмовою у проведенні реєстраційних, позивачка звернулась до суду в порядку зобов'язання відповідача провести державну реєстрацію.

Зміст спірних правовідносин у даній справі становить відмова відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб Васильківської РДА Київської області, як суб'єкта владних повноважень у здійсненні реєстраційних дій та право територіальної громади жителів селища зареєструвати своє об'єднання як юридичну особу.

Вищевикладені обставини справи встановлені на підставі наданих сторонами доказів, зокрема, статуту Дослідницької селищної територіальної громади від 05.04.2016 р.; рішення загальних зборів (зборів уповноважених представників, обраних на загальних зборах за місцем проживання) від 27.03.2016 р.; листа відповідача від 13.05.2017 р. №60/14-06.

Надаючи правової оцінки спірним правовідносинам, суд прийняв до уваги таке:

відповідно до статті 3 ЦК України основним актом цивільного законодавства України є Цивільний кодекс України. Згідно зі статтею 80 ЦК України юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

Види юридичних осіб визначено статтею 81 Кодексу, відповідно до якої юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів за правилами статті 87 цього Кодексу.

Юридична особа публічного права утворюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Порядок створення та правовий статус юридичних осіб публічного права визначається Конституцією України та законом.

Участь юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах передбачена статтею 82 ЦК України, за положенням якої на юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення Цивільного Кодексу, якщо інше не встановлено законом.

За правилами ч.4 статті 87 Кодексу юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації. При цьому, в статті 89 цього зазначено, що юридична особа підлягає державній реєстрації у передбаченому законом порядку. Дані державної реєстрації включаються до єдиного державного реєстру, відкритого для загального знайомлення.

На даний час ОСОБА_2, що регулює відносини, які виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб, а також фізичних осіб -підприємців, є (згідно із преамбулою цього ОСОБА_2) Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб -підприємців" від 15.05.2003 №755-IV. Відповідно до ч. 1 ст. 3 цього ОСОБА_2 його дія поширюється на державну реєстрацію всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування, а також фізичних осіб - підприємців.

Частиною 2 статті 3 ОСОБА_2 передбачено, що цим законом можуть бути встановлені особливості державної реєстрації (у тому числі професійних спілок), благодійних організацій, партій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, банків, торгово-промислових палат, фінансових установ (у тому числі кредитних спілок), бірж, а також інших установ та організацій.

Об'єднання громадян (у тому числі професійні спілки), благодійні організації, партії, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, банки, торгово-промислові палати, фінансові установи (у тому числі кредитні спілки), біржі, інші установи та організації, для яких законом встановлені особливості державної реєстрації, набувають статусу юридичної особи лише з моменту їх державної реєстрації у порядку, встановленому цим ОСОБА_2 ,- ч.3 ст.3 ОСОБА_2 України №755-IV.

Державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців це засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, а також вчинення інших реєстраційних дій, які передбачені цим ОСОБА_2, шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру, - ч.1 статті 4 ОСОБА_2.

Згідно зі статтею 6 ОСОБА_2 України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень визначено територіальну громаду села, селища, міста. Стаття 19 цього ж ОСОБА_2 встановлює, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього ОСОБА_2 може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.

Відповідно до статті 13 ОСОБА_2 України «Про органи самоорганізації населення» легалізація органу самоорганізації населення є обов’язковою і здійснюється шляхом його реєстрації або повідомлення про заснування. У разі реєстрації орган самоорганізації населення набуває статусу юридичної особи.

Рішенням Конституційного суду України від 18.06. 2002 р. у справі №12-рп/2002 було надано тлумачення положень ст.140 Конституції України. Так, згідно резолютивної частини рішення "Положення частини першої статті 140 Конституції України в аспекті порушених у конституційному поданні питань необхідно розуміти так, що ці положення дають визначення: місцевого самоврядування як права територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; права територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Зазначені положення не встановлюють порядку об'єднання або роз'єднання самих територіальних громад. Питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України".

Аналіз вищенаведених норм законодавства дозволяє дійти правового висновку, що місцеве самоврядування в Україні полягає, в тому числі, у наданні права територіальній громаді вирішувати питання місцевого значення в межах, визначених законами України. Жителі сіл, селищ або міст можуть добровільно об'єднуватись у громади. Порядок та форми організації місцевого самоврядування визначається законом.

Згідно ст.81 ЦКУ Дослідницька селищна територіальна громада утворена як юридична особа публічного права за ознакою створення - розпорядчим актом органу місцевого самоврядування.

Типовою інструкцією з діловодства у центральних органах виконавчої влади, ОСОБА_3 міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади», затвердженої постановою КМУ від 30.11.2011 р. № 1242, а також Правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях», затверджені Наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 р. №1000/5 (чинних на момент існування спірних відносин) розпорядчі документи органів місцевого самоврядування розподілені залежно від способу (процедури) ухвалення рішень з певного питання на: документи, ухвалені колегіально (колективним обговоренням та ухваленням рішень групою працівників, колегією, правлінням, комісією, радою, зборами тощо): постанови; рішення та документи, що видаються одноосібно: накази; розпорядження.

Дослідницька територіальна громада була утворена згідно з рішенням сесії Дослідницької селищної ради від 05.04.2016 р., тобто є юридичною особою публічного права. Натомість, створена юридична особа підлягає державній реєстрації у визначеному законом порядку. Дані державної реєстрації включаються до єдиного державного реєстру, відкритого для загального знайомлення. Юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації.

Згідно ст.3 ОСОБА_2 України №755-IV, дія цього закону поширюється на державну реєстрацію всіх юридичних осіб незалежно від їхньої організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування.

Для проведення державної реєстрації юридичної особи засновник або уповноважена особа повинна особисто подати державному реєстратору перелік документів, перелічених у ст. 24 ОСОБА_2 №755-IV: заповнену реєстраційну картку на проведення державної реєстрації юридичної особи; копію рішення засновників або уповноваженого ними органу про створення юридичної особи у випадках, передбачених законом; два примірники установчих документів; документ, що засвідчує внесення реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичної особи. У разі, якщо проводилося резервування найменування юридичної особи, крім документів, які передбачені частиною першою цієї статті, додатково подається чинна довідка з Єдиного державного реєстру про резервування найменування юридичної особи.

Якщо документи для проведення державної реєстрації подаються засновником або уповноваженою ним особою особисто, державному реєстратору додатково пред'являються паспорт та документ, що засвідчує його (її) повноваження.

Документи, які подані для проведення державної реєстрації юридичної особи, приймаються за описом, копія якого в день надходження документів видається (надсилається рекомендованим листом) засновнику або уповноваженій ним особі з відміткою про дату надходження документів. Для державної реєстрації створення, припинення юридичної особи - виконавчого органу місцевої ради (крім виконавчого комітету), а також змін до відомостей про неї подається заява про державну реєстрацію створення, припинення юридичної особи, внесення змін до відомостей про неї, а також акт місцевої ради про створення, припинення виконавчого органу, акт сільського, селищного, міського голови про призначення керівника такого органу.

З огляду на вищевикладене, суд вважає протиправною відмову відповідача у проведенні державної реєстрації юридичної особи публічного права Дослідницької селищної територіальної громади з посиланням на те, що статтею 140 Конституції України така реєстрація не передбачена та з урахуванням тверджень відповідача про відсутність на законодавчому рівні встановлення такої організаційно - правової форми.

У зв'язку з цим, суд зауважує, що стаття 140 Конституції України не формалізує порядок створення територіальних громад. Крім того, рішенням КС вказану норму розтлумачено із зазначенням, що регулювання порядку утворення територіальних громад має відбуватися на рівні закону.

Позиція відповідача про відсутність визначення у законодавстві такої організаційно-правової форми як юридична особа публічного права спростовується положеннями ст.81 ЦК України. Суд також критично ставиться до заперечень відділу державної реєстрації юридичних осіб Васильківської РДА , в основу яких покладено лист-роз'яснення Мін'юсту від 15.08.2017 р. №31322/Ж-1548/19, в якому йдеться про те, що за територіальною громадою на законодавчому рівні не закріплено статусу юридичної особи, а тому відсутні і підставі для її державної реєстрації, в тому числі як юридичної особи публічного права.

З огляду на вказане суд вважає, що таких висновків міністерство дійшло за рахунок самостійного тлумачення юридичних юридичних норм.

Реєстрація статуту територіальної громади не позбавляє її законного права на державну реєстрацію свого утворення згідно ст.80- 81 ЦКУ та ст.13 ОСОБА_2 України "Про самоорганізацію населення, принаймні, будь-яких виключень для цього виду об'єднань громадян ОСОБА_2 України №755-IV не містить, а відтак діє основоположний принцип права: "все що не заборонено законом, дозволено" (viss ka nav aizliegts atlauts) ключовою ідеєю якого є можливість вибору варіанту поведінки особою, яка обмежується лише правом.

Водночас, визнаючи протиправною відмову у проведенні реєстраційних дій, суд не знаходить підстав для задоволення позову, ураховуючи таке:

відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною ОСОБА_2 № 475/97-ВР від 17.07.1997, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини підкреслив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, які б дозволили компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)). Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Як вбачається з положень Рекомендації Комітету ОСОБА_3 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_3 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Суд не може підміняти державний орган рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

Згідно з пунктом 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 №1380/5, дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта. Отже дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта. Він не може ухилятися від реалізації своєї компетенції, але і не має права виходити за її межі. Дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб'єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб'єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень. Дискреційні повноваження це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними). Правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21.05.2013р. №21-87а13.

Як вбачається із наявних у матеріалах справи документах, позивачкою у якості доказу надання для реєстрації відповідачу "пакету" документів подані незасвідчені копії заяви про державну реєстрацію, свідоцтво №5 про реєстрацію статуту Дослідницької селищної територіальної громади та, власне копія статуту. Опис поданих для реєстрації документів з відповідною відміткою про їх надходження відсутній.

Статтею 26 ОСОБА_2 України №755 передбачено перелік дій, які повинен вчинити державний реєстратор за відсутності підстав для залишення документів, які подані для проведення державної реєстрації юридичної особи, без розгляду, зокрема, зобов'язаний перевірити ці документи на відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації юридичної особи, які передбачені частиною першою статті 27 цього ОСОБА_2.

За таких умов, суд не знаходить можливим привласнювати собі не властиві йому функції органу відповідача та здійснювати його повноваження, тому позовні вимоги про зобов'язання здійснити державну реєстрацію Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи задоволенню не підлягають.

Водночас, з метою надання ефективного судового захисту суб'єкту звернення, для відновлення порушеного права територіальної громади та виключення можливості подальших протиправних рішень, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, суд вважає за необхідне вийти за межі заявлених позивачем позовних вимог та визнати протиправним рішення відповідача, оформлене листом від 13.05.2017 р. №60/14-06 про відмову у проведенні державної реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним рішення відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців про відмову у проведенні державної реєстрації Дослідницької селищної теритоіальної громади, як юридичної особи, оформлене листом від 13.05.2017 р. №60/14-06.

У задоволенні решти позовних вимог, - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Брагіна О.Є.